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社会保障辞典︱中国优抚保障制度 中国优抚保障制度 中国的优抚保障制度是当代中国社会保障制度的有机组成部分和针对特殊对象的特殊保障手段， 主要由民政部门实施。优抚保障有其特殊性，在长期革命战争中，在建国以来历次保卫祖国的战斗中，在社会、经济建设中，优抚对象为国家、为人民作出了特殊的贡献。因此，国家和社会有责任对他们的生活给予妥善安排和特别照顾。
1. 中国优抚保障制度的对象和经费开支。
优抚保障的目标是保证优抚对象一定的生活水平。一般来说，优抚保障包括死亡抚恤、伤残抚恤、退伍安置、退休安置和社会优待五个项目。
(1)死亡抚恤。死亡抚恤的对象是“死亡的现役军人的家属”。根据1988年颁布的《军人抚恤优待条例》规定，这一类对象，一是革命烈士家属，简称“烈属”；二是牺牲病故军人家属。死亡抚恤金的发放有一次性发放和定期发放两种形式。
(2)伤残抚恤。伤残抚恤的对象是“伤残的现役军人及其家属”。根据《军人抚恤优待条例》的规定：伤残抚恤金的标准根据伤残性质和伤残等级，参照全国一般职工工资收入确定。1991年我国共有革命伤残人员88万人；其中，居住在城镇的有42万人，占革命伤残人员的比重为47.4%，居住在农村的有46万人，占52. 6%。伤残抚恤费支出主要是定期发放的伤残抚恤金，此外，还为特等、一等伤残军人提供休养院、疗养院等护理设施，或者向在乡的特等、一等伤残军人提供特别护理费用。1991年， 中国政府支出的伤残抚恤费共计3. 1亿元，其中，伤残抚恤金2. 7亿元， 占87. 1%, 伤残补助费约0. 4亿元， 占12. 9%。
(3)退役安置。退役安置的对象是“退出现役的军人”。按照现行政策，志愿兵和家住城镇、属非农业户口的义务兵由民政部门和劳动部门负责安排工作，而家住农村、属农业户口的义务兵则按“从哪里来，到哪里去”的退伍安置原则，仍应回农村。 1991年， 中国共有在乡的退役军人1969万人。 其中包括： 回乡退伍军人1652万人， 占在乡的退役军人的84%, 1958年前复员回乡的复员军人317万人，占16%，另外还有近年来落实政策的在乡退伍红军老战士7000人。在这些在乡的退役军人中有带病回乡的退伍军人93万人，占在乡退役军人的5%。1991年，中国政府共开支退役安置经费8. 6亿元。其中，用于安置当年回乡的退伍军人的费用为0. 2亿元，占退役安置经费开支总额的2%，补助历年的复员退伍军人的费用为8. 4亿元， 占98%。
(4)退休安置。退休安置的对象是“直接从军队现役中退休的军人”。1991年，民政部门管理的军队离退休干部休养所已达1169个，安置了军队离退休干部4. 6万人，由民政部门发离退休金的军队离退休干部、职工共计8. 4万人。中国政府共开支退休安置经费4. 0亿元。其中军队离退休干部、职工离退休费为2. 0亿元，占50%，军队离退休干部的休养和管理机构开支1. 3亿元， 占33%, 其他费用0. 7亿元， 占17%。
(5)社会优待。社会优待的对象是“现役军人以及他们的亲属”，现在有些地方将优待的范围扩大到烈属。 1991年中国共有现役军人家属421万户。享受优待的烈军属共计297万户，总的优待面为57%。其中优待军属254万户，占86%，优待面为60%，优待烈属43万户，占14%，优待面为44%。社会优待总金额10. 6亿元。其中优待军属9. 3亿元，占87%, 优待烈属1. 3亿元， 占13%。
综上所述，截止1991年底，中国共有优抚对象3956万人，占全国总人口的比重约为4%。其中，烈属和牺牲病故军人家属为303万人，占优抚对象总人数的8%，革命伤残人员88万人， 占2%，在乡的退役军人1969万人，占50%，军队离退休干部8万人，占0. 2%，现役军人家属1588万人，占40%。另外，在优抚对象中，孤寡老人共有42万人，占总数的1%。 1991年，中国共开支优抚保障经费29. 0亿元，占当年国民收入2%。其中死亡抚恤费2. 7亿元，占优抚保障经费总额9%，伤残抚恤费3. 1亿元，占11%，退役安置费8. 6亿元，占30%，退休安置费4.0亿元， 占14%，社会优待费10. 6亿元，占37%。在优抚保障经费中政府拨款18. 4亿元， 占63%, 社会支援10. 6亿元， 占37%。
2. 改革以来优抚保障工作的主要成就
在中国，优抚保障工作历来得到党和国家的重视，得到广大人民群众的支持。改革以来，优抚保障工作为了适应新的形势，进行了一系列配套改革，并逐步走向法制化。这包括：
(1)调整了保障的范围、标准、增加了经费。①扩大了保障范围。1979年，我国有优抚对象4894万人，其中得到国家抚恤补助的只有174万人，占优抚对象总数的4%。 80年代以来，由于1958年以前复员的老复员军人都已进入老年，他们中的相当一部分人因战时负伤、生病留下后遗症，劳动能力受到影响，晚景更为困难，因此必须对他们的生活给予照顾；同时，又为一大批老红军战士落实了政策；另外，对烈军属、带病回乡的退伍军人也扩大了补助面，所以，保障范围大大扩大。1991年，3956万优抚对象中，有431万人得到国家抚恤补助， 占11%, 范围扩大了211%。
②提高了保障标准。 1979年， 中国的优抚保障标准较低， 烈属和牺牲病故军人家属一次性抚恤金年人均447元， 定期抚恤金年人均52元，伤残抚恤金年人均103元，复员退伍军人定期补助费年人均52元。80年代以来，中国人民生活水平提高较快，物价上涨幅度也较大，为了使优抚对象的生活水平相应提高，对优抚保障标准做了调整。1991年烈属和牺牲病故军人家属一次性抚恤金已达年人均1569元，增加了251%; 定期抚恤金年人均455元，增加了775%；在乡伤残抚恤金年人均495元，增加了381%; 复员退全军人定期补助费年人均263元， 增加了406%。
③增加了保障经费。以上两方面的政策调整，使优抚保障经费也相应增加。1979年， 中国政府共开支优抚保障经费3. 5亿元，而到1991年，这笔费用已增加到18. 4亿元， 增加了426%。
(2)从单纯生活补助转变为积极扶持生产。改革以前，优抚保障工作出发点仅仅是单纯的生活补助，这种消极的“输血”式的保障办法使许多优抚对象，尤其是生活在农村的优抚对象生活水平得不到真正的提高。80年代以来， 优抚保障的重点也放到了积极扶持生产上， 在农村“双扶”(扶贫——扶持贫困户，扶优——扶持优抚对象)工作中，优抚对象始终是重点扶持对象。 另外， 在开发、 使用农村退伍军人中的 “军地两用人才”方面也作出了很大的成绩。在“六五”期间，中国农村总共开发、使用 “军地两用人才”120多万， “七五”期间， 又开发、 使用 “军地两用人才” 100多万。 截止1991年底， 累计数已达268万人， 开发使用率达79%，有许多地方都已达到90%以上。在这些军地两用人才中，当上村、乡 (镇)乃至县、市领导干部的有50多万人，当上厂长、经理的有12万人， 当上专业户、 科技户、 个体户的有70万户。
(3)社会优待工作大大发展。在实行了以“大包干”为主的联产承包责任制以后，农村的群众优待工作也受到了一定的影响。在中国政府，尤其是民政部门的积极干预下， 全国普遍实行了对烈军属的群众优待的乡镇统筹，这一做法在新的《兵役法》中以法律的形式得到了确认。近年来，群众优待从过去只对生活有困难的军属扩大到烈属及其他生活有困难的优抚对象，并从农村扩大到城镇。1979年， 中国的社会优待款总共只有2亿多元， 而到1991年， 已达10. 6亿元。 在乡的军属享受社会优待的比例已达70%以上， 烈属也已达50%以上。
综上所述，改革以来，优抚保障工作是在向着国家、集体、个人三结合的方向努力，并在90年代初掀起了更大规模的“双拥”(地方——拥军优属，军队——拥政爱民)和“军民共建”活动高潮。国务院和中央军委成立了全国“双拥”工作领导小组，各省、自治区、直辖市也成立了相应机构。 民政部和总政两次联合命名了49个“全国双拥模范城(县)”。另外， 有28个省、 自治区、直辖市还命名了省级“双拥模范城 (县)” 187个。“双拥”工作整合了地方和军队两方面的力量，使优抚保障走向一个更广阔的新天地。
3. 中国优抚保障制度存在的问题和对策。中国优抚保障制度目前存在的问题主要是保障标准过低。 优抚保障的特殊性使其与社会救助制度不同，总体上应以全国平均收入水平为衡量标准。虽然80年代以来，中国优抚保障的标准一再上调，但仍然达不到全国平均收入水平，尤其在农村地区。 1991年， 中国农村人均纯收入已达709元， 而优抚保障的标准显然低于这个水平。 优抚保障标准应该首先与全国平均收入水平大致相同，然后再建立一个指数化的计算办法，使优抚保障标准与全国平均收入水平同步增长。当然，这是就全国平均水平而言的，各地还应按照上述的原则因地制宜地制定当地的具体标准。要达到这个目标，除了增加政府拨款以外，还应在社会支助方面多层次、多渠道地开辟资金来源。目前整合军队和地方两方面力量的“双拥”活动正方兴未艾，其发展前景在走向21世纪的未来征途中应是看好的。 唐钧 |
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