四、改革开放时期的农村基层政权建设

1982年12月4日由全国人民代表大会通过的新宪法第59条规定：“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”1983年3月12日，中共中央、国务院下达了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。河南省遵照宪法的规定和中共中央、国务院的通知要求，从1983年1月起，开始改革农村人民公社体制，建立乡政权的试点工作。1983年麦收前全省已在4个市、43个县的276个公社进行体制改革，建立乡政权279个，同时在原生产大队的基础上建立村民委员会4649个。在试点基础上，全省于1983年夏收夏种后至1984年初全部完成了改革人民公社体制，建立乡政权的工作。在改革中，一般采取一社一乡，没有进行大的变动。据1985年统计，全省共设乡1932个，镇174个(至1995年底，全省有乡1 560个，镇578个)。
政社分开后，建立乡镇党委、政府、经济联合社三套机构。其各自的职能是：
乡镇党委是全乡镇政治、经济、文化建设的领导核心。主要任务是：宣传和执行党的路线、方针、政策；抓好党的思想建设和组织建设；做好思想政治工作，调动一切积极因素；协调党政群团和经济组织各方面的关系，并在政治上、思想上和组织上实行全面的领导。
乡镇政府是国家基层政权组织。其主要任务是做好民政、公安、司法、文教卫生、计划生育、财政税收和市场管理等项工作，领导好经济建设。乡镇政府在经济工作中的职能是：组织实施乡镇人民代表大会决定的经济建设和福利建设规划；向本乡镇的经济组织布置上级下达的生产计划和交售任务，督促其与有关方面签定合同；监督经济单位认真执行国家的政策、法令，在经济活动中坚持社会主义方向，履行经济合同，完成应负担的税收和征购任务；维护一切经济单位和劳动群众的正当的经济权益，取缔非法的经济活动，打击犯罪分子；进行必要的统计。
经济联合社是组织、协调、指导、服务于农村经济的综合经济组织，其主要任务是：在乡镇党委和政府领导下，坚持社会主义道路，组织、协调、指导农村经济组织活动，搞好计划指导、供销协调、加工储运、信贷支持、技术服务、信息传递及其他为生产、生活服务的各项工作，搞活农村经济，促进商品生产的发展，推动农业现代化建设。
乡镇党委和政府的干部编制本着精兵简政、高效率的原则，按照乡镇的大小和任务配备干部。2万人以下的配25人左右；2万～5万人以下的配30人左右；5万人以上的最多不超过35人。
乡镇的最高权力机关是人民代表大会。乡镇人民代表大会代表由选民直接选举产生，任期三年，可以连选连任。乡镇人民代表大会的执行机关是乡镇人民政府。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生，每届任期三年。乡镇人民政府根据工作需要，设立民政、财政、司法、文教、卫生、计划生育、生产建设、乡村建设等助理员和文书，分工负责各方面的工作。
政社分开，建立乡镇人民政府以后，随着全国农村改革的不断深入，乡镇条块分割的矛盾逐渐突出，乡镇政府的职能不能充分发挥。为了促进经济发展，根据省委、省政府的部署，在全省开展了向乡镇放权的改革，按照“小政府、大服务”的原则，围绕站、所下放，干部分流办实体等对乡镇管理体制改革进行了探索。具体地讲，站、所下放以中共十三届八中全会决定中“县有关部门设在乡镇的机构，除少数不宜下放的实行双重领导外，一般都要放在乡镇管理”，以及中共河南省委五届三次会议关于“财政所、农技站、农经站、种子站、林果站、畜牧兽医站、农机站、水利站等，要下放到乡，对其他机构，要进一步调查研究，成熟一个下放一个”的精神进行。1992年9月6日在驻马店地区召开了全省乡镇管理体制改革经验交流会，驻马店、商丘等地介绍了改革乡镇管理体制方面的经验。驻马店地区已将县设在乡镇的17个站、所下放到乡镇管理，商丘地区下放站、所16个；驻马店在乡镇设立了“八办”，商丘地区的乡镇成立了“两委”和七个联合服务站，减少了管理层次，压缩了行政人员，提高了工作效率，站、所服务功能得以充分发挥。会议要求全省各地都要进行大胆的探索，除驻马店、商丘两地区外，大部分市、地主要是下放农口的“七站一所”。随着站、所下放范围不断扩大，乡镇政府的职能逐渐得到完善。
为了提高乡镇干部的政治素质和业务素质，做好基层工作，从1989年开始到1992年底，省民政厅协同省委组织部对全省乡、村干部进行了一次轮训。省民政厅与省委组织部牵头，组织有关大专院校，编写了50万字的《乡村干部培训教材》印发各地。1993年和1994年，省民政厅两次组织200多名乡镇长分别在经济发达地区无锡、福州举办了培训班。1995年第二届村委会换届结束后，全省开展了第二周期的乡、村干部培训工作，使乡、村干部的政治素质和业务素质明显提高。

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四、改革开放时期的农村基层政权建设

1982年12月4日，全国人民代表大会第五次会议通过的新宪法第59条规定：“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”1983年3月12日，中共中央、国务院下达了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，山东省遵照宪法规定和中共中央、国务院的通知要求，于1983年进行了建立乡政府的试点，1984年结合基层选举在全省全面展开了建乡工作。全省由原来的2 109个社、镇改建为乡2 643个、镇725个；有31个县设了282个区，区下设乡。1985年，设区的县进行了撤区并乡。至1987年底，全省的乡调整为1 653个(其中民族乡7个)，镇807个，平均每个乡镇辖30个村，2.9万人。
乡、镇的最高权力机关是乡镇人民代表大会。乡镇人民代表由选民直接选举产生，任期三年，连选连任。乡、镇政权的执行机关是乡、镇人民政府。乡镇长由乡人民代表大会选举产生，每届任期三年。乡镇人民政府根据工作需要，设立民政、财政、司法、文教、卫生、计划生育、生产建设、乡村建设等助理员和文书等，分工负责各方面的工作。
政社分开，建立乡镇人民政府以后，为适应不断变化的新形势，促进农村经济的发展，山东省自1985年起，开始对农村基层政权建设工作进行了努力探索。1985年3月，省人民政府发布了《乡镇人民政府简则》。同年9月，省政府抽调省直29个部门的130名干部进行了百乡调查。在此基础上，中共山东省委、山东省人民政府进行了向乡镇放权、改革条块分割的管理体制、完善乡镇政府职能的试点。1986年9月26日，中共中央、国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》(中发[1986]22号文件)下发后，山东省把试点扩大到14个县(市、区)，每个市地都有一个试点县。到1987年底，14个试点县已将教育、卫生等十几个分支机构下放到乡镇管理。
1988年，莱芜市的试点初步取得了成效。1988年元月，省委、省政府领导同志到莱芜市现场办公，对莱芜市简政放权的改革作了实地考察，现场解决改革中存在的疑难问题，对莱芜的改革给予了充分肯定和高度评价。同月，省委召开常委会，专题研究了莱芜试点经验的推广问题。
1988年6月，省委、省政府在莱芜召开了由市、地、县委书记参加的现场会，向全省推广莱芜经验，并提出了用三年的时间使莱芜经验在全省普遍推广的要求。中央对莱芜经验也非常重视，国家民政部于1988年6月在山东泰安市召开了由各省民政厅（局）长参加的农村基层政权建设工作座谈会，把莱芜经验推广到全国。
1988年下半年，各地认真贯彻省委、省政府莱芜现场会议精神，大力推广莱芜经验，掀起了县级向乡镇放权的第一次高潮。到1988年底，全省134个县、市、区，有99个不同程度地开展了向乡镇放权工作，共下放分支机构17 000个，下放干部职工共30.1万人，下放经费及实物折款8.4亿元。
1989年以后，由于国内国际政治形势的影响，简政放权工作基本处于停顿状态。
为了提高乡镇干部的政治素质和业务素质，做好基层工作，1987年6月，省民政厅、省委组织部联合下达了《关于认真搞好乡村干部培训工作的通知》。同年，省民政厅与省委宣传部牵头，组织省直有关部门和院校，编写了65万字的《乡镇干部培训教材》，印发各地。1987年10月至1988年1月，省民政厅在山东省民政干校和济南市委党校举办了两期乡镇长培训班，培训乡镇长186名。各市地也积极组织了培训工作。1989年底，全省第一周期乡镇长培训工作全部结束，全省在职正、副乡、镇长共7 219人，培训7 149人，培训面达99%。1990年，乡镇换届以后，全省开展了第二周期乡镇长培训工作。第二周期应训2 482人，已训2 392人，占应训总数的96%。培训工作的开展，在促进乡镇长熟悉基层工作，提高政治素质和业务素质，强化乡镇干部队伍建设等方面，起到了积极的作用。

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四、改革开放时期的农村基层政权建设

中共十一届三中全会以后，农村实行了经济体制改革和家庭联产承包责任制。1982年12月4日，全国人民代表大会第五次会议通过的新宪法第59条规定：“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。在这之前，自治区民政局和银南行署、灵武县有关部门组成工作组，于9月22日在灵武县郝家桥人民公社进行政社分开、建立乡政府的试点工作。1983年1月26日，郝家桥乡召开了乡人民代表大会，选举产生了正、副乡长，挂出了自治区政社分开后的第一块乡人民政府的牌子。
1983年10月12日，中共中央、国务院下达了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。根据《通知》要求，自治区自上而下成立了农村人民公社体制改革领导小组，开始了建乡的试点工作。试点工作大致分为3个阶段进行：
❶调查研究，思想发动，拟定改革方案；
❷开好乡人民代表大会，选举正副乡长；
❸建立健全各项规章制度，明确乡干部的职责范围和工作任务。至1983年12月底，全自治区已建立乡政府49个。盐池县在试点工作中试行大区小乡：即盐池县城郊区下辖长城、四墩子、沟沿、田记掌、八岔梁5个小乡。
1983年12月，下发了《宁夏回族自治区党委、人民政府关于贯彻中共中央(1983)35号文件的通知》。《通知》对自治区建乡试点工作进行了总结，规定了乡的规模和机构设置，明确了乡政府的主要任务，并决定撤销自治区农村体改领导小组办公室，有关政权建设方面的日常工作交由民政厅办理。1984年7月，全自治区政社分开，建立乡镇人民政府工作结束，原有的250个人民公社、14个镇，经过体改，共建立乡人民政府264个(其中以社建乡245个，几个大队合建乡16个，以大队建乡3个)、区人民政府1个（乡级），建制镇20个。1988年8月18日，自治区人民政府批准撤销盐池县城郊区公所及所辖乡，恢复城郊乡。经逐年调整完善，至1994年底，全自治区建乡236个，镇64个，村民委员会2 564个。
乡镇人民政府一般设乡（镇）长、副乡（镇）长及民政、财政、文教卫生、计划生育、生产建设、文秘、会计等干事。大乡政府编制11人，小乡政府编制9人。乡（镇）政府的主要任务是：认真执行国家政策、法令、计划和乡人民代表大会通过的各项决议；领导本乡的经济、文化和各项社会建设；做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等行政工作；对经济工作部门进行检查指导和必要的行政干预，确保国家任务的完成；维护一切经济单位和个体户的正当经济权益，打击违法犯罪活动；进行必要的经济统计工作等。
农村体制改革后，各乡都成立了“农工商联合公司”或“乡镇企业办公室”，统一管理本乡的工农业生产。乡镇干部年龄、文化构成有了明显的改变。全自治区乡镇领导班子平均年龄为38.3岁，比建乡前降低了3.3岁；高中以上文化程度的比原来增加了84.6%，小学以下文化程度的比原来减少了37.4%。
乡、镇的最高权力机关是乡镇人民代表大会。乡镇人民代表由选民直接选举产生，任期3年，可连选连任。乡、镇政权的执行机关是乡、镇人民政府。乡（镇）长由乡（镇）人民代表大会选举产生，每届任期3年。
1985年2月24日，自治区人民政府颁发了《宁夏回族自治区乡镇人民政府工作暂行条例》。《条例》规定：“回族聚居地区的乡、镇，由回族公民担任乡长、镇长”，充分体现了党的民族干部政策。1986年9月26日，中共中央、国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》(中发[1986] 22号文件)下发后，自治区党委、人民政府责成自治区党委组织部和民政厅牵头，会同自治区人大、自治区党委农工部、财政厅和劳动人事厅组成调查组，深入到西吉、泾源、中卫县进行了广泛的调查研究，在此基础上，草拟了自治区党委、人民政府关于贯彻执行中发(1986)22号文件的通知，提出了贯彻意见。1987年6月，自治区召开农村基层政权建设工作座谈会，传达学习了中共中央(1986)22号文件。会后平罗、中卫、灵武3县将县属的农机站、林业站、农技站、畜牧兽医站、经管站、粮管站、广播站、文化站、水利站、电管站等下放乡镇统一管理，其人员工资福利由乡财政统一核发。至1992年底，全自治区有13个市、县，140个乡镇进行了简政放权试点。
为了完善乡（镇）人民代表大会制度，1989年，自治区决定设置乡、镇人民代表大会常设主席团。1992年，全自治区有293个乡（镇）建立了人大主席团，占全自治区乡镇总数的99.3%。乡（镇）人民代表大会制度的完善，使人民当家作主的地位和作用得到了巩固和提高。乡（镇）人大主席团的职能、作用得到了发挥：定期组织乡（镇）人大代表对乡派出所、民政、法律顾问处等部门和工作进行视察；听取乡（镇）政府工作报告和正、副乡（镇）长的述职报告，并进行民主评议；督促人大代表提案的办理等。有效地加强了民主监督，促进了乡（镇）政府的工作。
为了提高乡镇干部的政治素质和业务素质，加强农村基层组织建设，1987年8月，自治区民政厅、自治区党委组织部联合下发了《关于转发民政部、中共中央组织部〈关于认真做好乡镇干部培训工作的通知〉的通知》，对全自治区乡镇干部培训工作作了部署。1988年下半年—1990年底，有25个地、市、县开展了培训工作，占90%，其中14个县、市按要求完成了培训任务；全自治区共培训乡镇干部4 773名，占71.3%，其中乡镇党委正副书记和正副乡镇长共919名，占75%，一般干部3 854名，占70.2%。通过培训，乡镇干部的政治、业务素质有了明显提高，对于搞好乡镇的经济建设和其他各项社会事业，起到了积极的作用。