五、人民公社化时期的政社合一体制

1958年下半年， 黑龙江省在农村实现了人民公社化， 将原来的1 194个乡 （镇） 合并为718个人民公社。一般是由原来的两个乡合并为一个公社， 边远地区是一乡一社。由于受“一大二公” 的影响， 公社的行政区域不断扩大， 到1960年全省人民公社减少到598个 （包括县属城镇公社）。1961年贯彻农村工作“六十条” 以后， 又调整了公社规模， 到年底农村人民公社增加到891个。此后， 随着农业生产建设事业的发展和农村人口的增加， 人民公社的数量逐渐有所增加， 1964年为945个， 1979年为1 037个， 1983年为1 033个。农村人民公社实行政社合一的体制，既是基层政权组织， 又是经济组织。国家基层政权机构在公社的权利机关， 是公社社员代表大会。公社社员代表大会实行任期制， 每两年改选一次， 由社员选举产生， 代表名额为100～200人。公社行政管理机关是公社管理委员会 ( “文化大革命”期间曾改为公社革命委员会)。公社管理委员会的主任、副主任和委员， 由社员代表大会选举产生， 任期两年， 可连选连任。公社管理委员会兼有行政管理和生产管理双重职能， 设生产建设、财政、粮食、供销、民政、文化、教育、卫生、治安、民兵、民事调解和秘书等职能部门或专职人员， 组成人员一般在20～40人。此外， 公社还有共青团、妇代会和贫协等组织， 这些组织的领导成员一般为公社管理委员会成员。人民公社政社合一体制， 是在党委一元化领导下， 用行政组织手段推动生产， 用生产组织形式管理行政， 其特点是党政不分、政企不分。这种体制不利于农村经济发展， 也严重地削弱了党的建设和基层政权建设。
“文化大革命” 时期， 革命委员会代替了各级党组织和政权组织， 党政混为一体， 党政不分、政企不分达到了极点。人民公社化一开始， 本来作为全乡最高权利机关的乡人民代表大会， 就变成了公社生产管理的最高权利机关。随着时间的推移， 社员代表大会的作用越来越小， 到了10年动乱时期就完全瘫痪了。1967年出现了 “革命委员会”这种所谓的新生事物，人民公社管理委员会也就很快被取代。公社革命委员会实际上既是权利机关， 又是行政机关。公社革命委员会由主任1人、副主任若干人和委员若干人组成，这些人员一般都是由县 （市） 党委或革命委员会指派， “造反派” 占主导地位， 也吸收少数 “当权派”和社会代表参加。公社革命委员会一般下设4个组：办事组， 负责办理公社机关事务和秘书、民政工作；政工组， 负责组织、宣传、文教卫生、人事等工作；人保组， 负责治安保卫、公安工作； 生产指挥组， 负责组织生产。“文化大革命” 中后期由于党组织逐渐恢复起来， 在 “东西南北中， 党是领导一切的” 口号下， 公社党委负责人都要兼任革命委员会负责人， 独揽了公社革命委员会的权力， 党政不分、以党代政现象更加严重。
1978年， 中共十一届三中全会以后， 拨乱反正和清除 “左” 的思想， 确立了实事求是的思想路线， 使各项工作步入了正轨， 农村基层政权建设也得到了恢复和加强。1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议修改了宪法、《地方组织法》和 《选举法》。按新宪法和 《地方组织法》规定， 将公社革命委员会改为公社管理委员会。按照全国统一部署， 根据新的 《选举法》规定， 1979年下半年和1980年上半年， 省和各地市组织力量分别进行了县、乡两级直接选举的试点工作， 1980年下半年全省铺开， 到年底基本完成了基层选举工作。全省1 098个公社 （镇），在选民登记、张榜公布选民名单的基础上， 采取差额选举方式， 经过对代表候选人反复讨论鉴别和 “筛选”， 按照应选代表名额1/2到1倍的差额， 最后确定正式代表候选人名单， 以无记名投票方式进行选举。全省共选出公社 （镇） 人民代表大会代表123 307人， 其中中共党员682 332人， 占55.4%, 党外人士54 981人， 占44.6%。在代表中， 妇女23 926人， 占19.4%; 少数民族5 513人， 占4.5%。代表选出后，按 《地方组织法》规定， 普遍召开了公社人民代表大会， 选举产生了公社 （镇） 管理委员会。全省共选出公社主任 （镇长）1 098人， 副主任 （副镇长）3 711人， 管理委员会委员8 964人。通过这次选举， 恢复了人民公社组织机构， 恢复了人民代表大会制度， 基层政权建设得到进一步加强。但是， 人民公社政社合一的体制没有改变， 党政不分， 政企不分、以党代政的问题仍然没有解决， 基层政权组织的职能作用难以正常发挥。