耕地保护制度

为保证粮食安全而保持耕地物质生产能力所形成的法规体系。1986年，耕地保护正式成为我国的一项基本国策，《宪法》 中明确规定： 十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的一项基本国策。1996年，江泽民提出： “保护耕地，就是保护我们的生命线。” 1997年，中央出台中发 [1997]11号文件，提出中国要采取世界上最严格的办法管理土地，切实保护耕地。1998年新修订的 《中华人民共和国土地管理法》 中对耕地保护进行了专章论述，规定国家实行土地用途管制制度，征用农用地必须办理农用地转用手续，严格控制耕地转为建设用地； 占用耕地实行 “占补平衡”，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼； 且对违反规定的情况明确了相应的法律责任。1998年12月24日，国务院通过了 《基本农田保护条例》，按照一定时期人口和社会经济的发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划划定的不得占用的耕地称为基本农田，并对其实行特殊的保护。1997年3月14日 《刑法》第342条中规定： 违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。2003年，国土资源部下发了国土资发 [2003] 388号 《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》，要求严格实施土地利用年度计划，控制用地规模，守住基本农田这条红线，严把用地审批关，加强批后监管等。
法律规定的耕地保护制度可归纳为以下几个方面：
❶土地用途管制制度。《中华人民共和国土地管理法》第4条第一款规定： “国家实行土地用途管制制度。” 该条第二款规定： “国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”
❷耕地总量动态平衡制度。《中华人民共和国土地管理法》第33条规定： “省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和年度土地利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地不减少； 耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、自治区、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”
❸耕地占补平衡制度。《中华人民共和国土地管理法》 第31条第二款规定： “国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地； 没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”
❹耕地保护目标责任制度。根据 《基本农田保护条例》关于 “县级以上地方各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上级人民政府监督实施” 的规定，各级政府应当建立以基本农田保护和耕地总量动态平衡为主要内容的耕地保护目标责任制，每年进行考核。
❺基本农田保护制度。《中华人民共和国土地管理法》 第34条规定： “国家实行基本农田保护制度。”“基本农田保护制度” 包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度、基本农田环境保护制度、基本农田保护监督检查制度等。
❻农用地转用审批制度。《中华人民共和国土地管理法》第44条规定： “建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”
❼土地开发整理复垦制度。《中华人民共和国土地管理法》 第38条规定： “国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。”第41条规定： “国家鼓励土地整理。县、乡、镇人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对山、水、田、林、路、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。” 第42条规定： “因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的土地，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦； 没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”
❽土地税费制度。《中华人民共和国土地管理法》 第31条规定： “建设占用耕地，如没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求，应缴纳耕地开垦费，用于开垦新耕地。” 第37条规定： “对于闲置、荒芜耕地要缴纳闲置费。” 第47条规定： “征用城市郊区菜地，要缴纳新菜地开发建设基金。” 第55条规定：“对以出让方式取得国有土地使用权的建设单位，要缴纳新增建设用地土地有偿使用费。” 《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》 规定： “非农业建设占用耕地，要缴纳耕地占用税。” 法律规定的税费制度，是以经济手段保护耕地的重要措施。
❾耕地保护法律责任制度。《中华人民共和国刑法》第342条规定： “违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。” 第410条规定： “国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役； 致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处3年以上7年以下有期徒刑。” 《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》 及 《基本农田保护条例》 等法律、法规，对耕地保护违法行为规定了相应的行政法律责任。