强化社会应变机制

同任何系统一样，人类社会也存在着社会应变能力。社会系统的“应变能力”指面对特定突发事件，调整自身活动、调动各种社会资源，转变功能，进行应对的能力。社会应变能力是社会发展成熟的一个重要标志。它意味着一个社会不仅需要在常规状态下有着良好的秩序，而且能够通过自身的调适来应对非常规状态。在现代社会，社会应变能力的高低主要取决于一个社会是否建立了完善有效的社会应变机制。随着近年来突发事件的增多，世界一些发达国家，如美国已经建立起了相当完善的社会应变机制，这套机制构筑在整体治理能力的基础上，通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力包容在体系中。“9·11”事件刚发生，美国总统布什就去了美国的一个空军基地，进入了国家的安全指挥系统，然后就发表讲话宣布进入紧急状态，布什发表讲话的时间距离事发仅45分钟。这充分展现了美国的社会应变机制的完善与成熟。我国刚刚成功地应对了SARS危机，但是在应对过程中，也突出地暴露了我国社会应变机制的不完善和不成熟。建立一套适合国情的、成熟完善的社会应变机制对我们来说是一个紧迫的任务。
1.公共突发事件对社会稳定的威胁
公共突发事件是指突然发生的对社会产生重大影响的事件。突发事件由于它具有的突然性和巨大的危害性，往往会引起严重的社会危机。在现代社会，引起突发事件的原因有许多种，其中包括自然灾害、疫病、微生物病毒、恐怖主义的袭击以及突如其来的经济危机等等。1998年猝然爆发的席卷整个东亚的金融危机，使一些亚洲国家的经济一夜之间到了崩溃的边缘，许多人突然失去了工作； 2001年9月11日，恐怖主义对美国进行了一系列的袭击，数千人瞬间失去生命，举世震惊，美国经济尤其是民航业遭受巨大打击。我国近几年来也发生了一些突发性事件，主要是自然灾害和疫病，其中以2003年春天爆发的“非典”疫情危害最为严重。这种大的疫情和灾情，不仅会给人民生命财产安全造成极大损害，而且会威胁社会安全，引发社会危机，构成对社会稳定的巨大威胁。
在历史上，疫病对人类的社会生活产生过严重的威胁。天花、鼠疫、霍乱、流感、结核病、疟疾、登革热、埃博拉病毒、伤寒、西尼罗河病毒、梅毒、艾滋病等传染病的流行不仅造成了人类的大面积死亡，人口剧减，还对社会稳定产生过巨大的威胁。因为瘟疫的病因往往不明，因此会给人们造成严重的心理影响。公元前430—前427年的雅典瘟疫，使城中的人们生活在噩梦之中。1665年伦敦的鼠疫，病因一时不明，更加重了疫情的神秘、恐怖色彩，许多无辜者被指控传播鼠疫而被恐慌的民众处死； 猫也被当作瘟疫之源而被赶尽杀绝，老鼠泛滥，结果鼠疫更加肆虐，社会濒临崩溃。我国建国初期，卫生状况极端恶劣，传染病流行猖獗，寄生虫病传播广泛，地方病流行地区发病率极高，天花、麻疹、麻风病、血吸虫病等传染病严重威胁人民的生命和健康，是我国人群的第一死因。20世纪50年代朝鲜战争期间，美国还利用飞机对中国投放了大量的携带病菌的昆虫，引起了全国人民参与的“灭四害”运动。今天，随着科学技术的发展，各种各样的新疾病——如艾滋病、埃博拉病毒、丙型肝炎的出现、生物恐怖主义和生物武器日益严峻的威胁，使得传染病的威胁性质和程度都越来越严重。同时，人类与各种致命微生物越来越多的接触使得这一趋势趋于恶化。以美国为例。微生物仍旧是当前美国日益严峻的威胁。尽管普通的美国公民已经得以免受因传染病死亡的恐惧，但微生物仍然构成对美国显著而日益严峻的威胁，多种因素影响着各种新旧传染病在美国的日益增长。而且随着经济全球化的进程的加快和各国之间交往的加强，跨国蔓延的传染病已经冲破了国界的约束对公民个人的生命构成重大威胁。它不仅影响着个体的生命健康，其传播和扩散还能动摇公众对政府应急能力的信心，影响社会秩序及社会稳定，生物恐怖主义和生物武器甚至可能带来战略性的威胁。跨国传播的传染病无疑极大地增加了其危害范围和人类抵御的难度。总之，在现代社会，疫病已经构成了对人类社会和各国安全最大的威胁。
为了成功控制突发事件对自身安全和社会稳定的威胁，世界上其他许多国家和国际组织都正在积极建立自己的社会应变机制。我国虽然成功地渡过了 “非典”袭击的难关，但在抗“非典”过程中所暴露出来的许多问题，如社会预警机制的不健全、不科学，信息不透明、公民知情权没有得到有效保证、紧急状态下法律不健全等等问题都要求我们致力于建设一个更加有效、及时、迅速、科学和完善的应对机制。
2.建立社会预警机制
应对危机的首要条件是能够预测到危机的来临。我国广州在遭受“非典”袭击的时候，其他地区都没有对这种传染性非常强的疫病采取有效的防卫措施。这一方面是由于媒体和政府没有提供给公民足够的信息，另一方面是由于没有一个社会安全预警系统。
社会预警机制具有对社会运行中出现的失调、失序、失范、失误等问题能够及早发出警报，以便及时采取有力措施的功能。预警机制对社会运行状况进行科学化、信息化、定量化和经常化研究，可显示社会已经或即将发生无序现象的临界状态，以期引起社会管理者和社会公众的注意，力求把不安定因素解决在萌芽状态。社会预警机制由社会预警指标体系和社会心态研究两个部分组成。社会预警指标体系由一系列反映社会系统中比较敏感的社会热点和关节点的数量指标所构成，每个指标显示社会运行中某一方面的状况是否正常，是否出现了可能发生危险的信号。社会心态研究可以及时了解社会心态的稳定程度。
社会预警系统是运用统计资料、数学模型和计算机模拟等对社会的运行状况进行分析、判断，进而预测出社会未来发展的各种可能性。社会预警系统把社会运行状况区分出良性运行、中性运行和恶性运行等几种状况，从而为政府和民众判断社会趋势提供直接的参考。社会预警系统选择一组反映社会发展状况的敏感指标，运用有关的数据处理方法，将多个指标合并为一个综合性指标，然后通过一组类似于交通信息信号红、黄、绿灯的标识，利用这组指标和综合指标对当前的社会运行状况发出不同的报警信号，以此来判断社会发展运行的趋势。社会预警的信号是由一整套警戒性指标的不同颜色构成，通常有以下五种颜色： (1) 红色： 表示社会发展和运行状态混乱； (2) 黄色： 表示社会发展和运行状态呈现轻微的动荡； (3) 绿色： 表示社会发展和运行状态稳定； (4) 浅蓝： 表示社会发展和运行状态短期内有转稳或动荡的可能； (5)蓝色： 表示社会发展和运行状态处于明显地向稳定或动荡转折的可能。这五种颜色的信号预警系统结构是对一系列反映社会发展、社会结构的实际运行状态的指标加以量化。社会预警机制的作用表现在它对社会运行状况实施日常的监控，及时获知可能危及社会稳定的因素，同时告知政府和公民，使整个社会进入一个预备状态，减弱突发事件的突然性和对社会的强烈冲击，从而达到保持社会稳定的作用。
目前，许多发达国家都已经建立起了自己的社会预警系统。在我国，社会指标的研究起步较晚，无论在理论方面还是在实践方面，都有一些空白和不足之处。理论不够严密，指标体系不够科学，功能发挥比较单一，在预警功能的开发、研究和运用上显得薄弱，数据收集方面还有较多的限制因素。“非典” 的袭击警示我们要加快社会预警项目攻关的研究，同时尽快建立自己的科学的、有效的社会预警体系。
3.扩大公民知情权，实现信息公开
20世纪40年代，美国人肯特·库伯最早提出了 “知情权”，主要指公众有权通过新闻媒体了解国家的立法、司法、行政、军事机构的活动情况，公共权力机构有义务对公众公开政务信息。50年代以后，知情权为社会广泛接受，其涵义也扩展为社会成员有权获得自身所处的环境及其变化的信息，保障社会生活所需的各种有用信息。现在，知情权已经成为现代国家公民的一种非常具体的权利，包括公民的信息接受权、信息收集权、要求政府公开信息的请求权和要求新闻媒介进行多样化、客观公正报道的参与权和接近权等等。在信息时代，知情权是社会运行的基础。随着社会的高度信息化和深度复杂化，整个社会比任何时候都更需要信息公开。信息不但是知识、资源，而且是财富、权力。人们主要依赖大众传媒传递各种信息，实现社会交流和影响政府行为，依赖信息发财致富。没有知晓信息的权利，就意味着封闭落后、不平等。知情权还是对政府进行监督的根本条件。根据法律，任何公民都有通过大众传媒获得关于机关、社会团体及官员活动的信息。
公民的知情权在应对危机中也具有非常重要的现实意义。危机的出现及其所造成的影响所危害的是整个社会，因此，面临危机应当是政府与公民共同面对、共度难关。因为政府作为社会主体之一并不能为危机及其后果负全责，公民和法人也是社会的权利主体。此外，在信息时代，政府也没有能力完全控制信息的传播，因此，在政府试图通过控制信息来达到社会稳定的目的时，只会引起谣言四起，进而引起更大的社会恐慌和混乱。更为重要的是，对政府的信任是整个社会战胜危机的前提，如果政府隐瞒信息、信息不实和用虚假信息愚弄公民，不仅会导致更多毫无权威的信息发布源，更重要的是失去政府信息的权威性。信息隐瞒还会失去克服危机的最佳时机和最有利的条件。政府要树立自己的权威，就必须保证在第一时间里对外公布一致的、可靠的信息。“非典”疫情在中国出现以后，一些官员瞒报、缓报疫情，在缺乏官方的权威解释的情况下，人们从各种渠道得到了不那么准确的疫情的消息，结果造成了人群的恐慌，出现了许多不理智、不冷静的行为。隐瞒疫情不仅没有收到稳定人心的作用，还造成社会人心浮动，特别是疫情开始蔓延之后，个别官员还在宣称疫情已经得到了有效的控制，一些地方甚至出现新闻管制的政府行为，这些不仅遭到了国内外公众舆论的谴责和反对，还出现了不信任政府的公众心理。而在随后的抗击“非典” 的斗争中，中国政府如实公布疫情、宣传 “非典” 的预防知识、治疗过程、隔离情况等等，老百姓很快就恢复了平静，并且无条件配合政府的各项决策。由此可见，政府信息公开的程度与公民对政府的信任程度是成正比的，民众的知情并不是洪水猛兽，而是社会稳定的基础。
目前，知情权尚未写进我国相关的各项法律法规。因此，要尽快出台政府信息公开法，切实保障广大民众对重大突发公共安全事件的知情权。同时，还应当依法加强对信息的管理，既确保公共信息系统的正常运作，又尽力避免信息扭曲而导致的严重后果。第一，将知情权规范化，即作为政府、社会组织和个人的权利、义务和责任，置于法制框架之内，让违反知情权规定的人承担法律责任； 第二，将知情权制度化，即在政府、社会组织和个人之间建立保障实施知情权的制度，有权威的、可靠的和广辐射的信息发布和信息反馈渠道； 第三，将知情权民众化，即让民众了解自己的权利和行使自己权利的方法，避免被谣言蛊惑。
4.制定紧急状态法
应对突发事件所导致的社会危机，需要多种社会主体共同参与，分担义务，但这种参与必须是合法的、有序的。在危机所引起的紧急状态中，政府的行为既需要法律授予其行政特权，这对于应对紧急情况是非常必要的，又需要法律对政府的行为进行必要的规范，因为，在政府行使行政特权的时候很容易侵害公民的基本权利。在应对“非典”危机的过程中，我国政府在各方面都做出了很大的努力，也取得了明显的效果。然而，面对突如其来的灾难，我们可以发现，我们对紧急状态下政府如何在法律的授权和监督下采取行动并不十分明了。在抗“非典”初期，我们的政府的行为并没有相应的法律的督促和授权，在出台了相关的法律之后，也没有完备的法律来监督政府权力的行使、保障公民的合法权利。正因如此，政府到底是作为还是不作为并没有法律的依据，到政府采取紧急的隔离和限制人员流动等措施后，“非典”病人、疑似病人以及普通民众的权利如何保证都没有一个明确的法律保证。整个社会在共同应对危机的问题上达成共识以后，政府在紧急状态下的特权很快无条件地得到认同，但对于公民的合法的权利的保护则很容易被社会的大多数忽略。于是就出现了下面的现象： 一些有“非典”症状的人讳疾忌医，不愿意到医院进行检查，因为一旦得了 “非典”就似乎进入了一种孤立无援的状态，一种被遗弃的状态； 有发烧症状或患感冒的人也不愿到医院就医，生怕不明不白被当成“非典”患者。因此，制定一个在紧急状态下对政府授权和进行监督的法律是社会应对危机的必不可少的措施。
所谓紧急状态，指的是一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁。在紧急状态下，一方面，由于全社会的任务首先考虑的是如何采取有效的措施来控制和消除紧急状态，恢复正常的生产、生活秩序，以及法律秩序，因此，社会公共利益，包括国家利益、国家安全，以及集体利益等要得到优先地保护。而要重点保护公共利益，维护法律秩序，就必须赋予政府行政紧急权力，这些权力相对于立法机关、司法机关的权力具有更大的权威性和优先性。另一方面为了保障公民的权利不因紧急状态的发生而被政府随意剥夺，许多国家宪法和国际人权文件都规定，即使是在紧急状态时期，一些最基本的人权，如生命权、语言权、宗教信仰权等也不得被限制，更不得被剥夺，这些规定都是防止政府随意滥用行政紧急权，而使公民失去不应当失去的权利。许多国家都在宪法中明确规定了紧急状态制度，如印度宪法、德国宪法等。在宪法中规定紧急状态制度的目的，是为了通过宪法对紧急状态制度的确立，明确在紧急状态下政府所享有的行政紧急权力，防止政府在紧急状态时期随意行使行政紧急权力，从而给宪法所确立的公民权利造成不必要的侵犯。在宪法中建立紧急状态制度是一个国家法治化程度的标志。
我国已经制定了包括戒严法、国防法、防洪法、防震减灾法和传染病防治法等法律在内的紧急状态法律，这些法律都明确规定了政府在不同的紧急状态时期可以采取的紧急措施以及公民在紧急状态时期应当受到限制的权利和必须履行的法律义务，总的来说，我国在紧急状态立法领域是有法可依的，但是，也存在着一些问题。有学者指出，我国现行的有关紧急状态的法律存在的问题主要有三方面： 一是紧急状态法律制度不统一，每一个单行的法律只能适用于一种紧急状态，一旦紧急状态产生的原因复杂，就很难有一个统一的紧急状态下的指挥机制； 二是有关紧急状态法对政府可以采取的紧急措施规定得不够清晰，特别是一些必要的行政程序缺乏，很容易为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞； 三是对公民的权利保障没有底线，这样造成了公民的权利很容易在紧急状态时期遭受各方面的侵害而无法获得法律上的有效救济。所以，应当在借鉴国外紧急状态立法经验的基础上，一是在宪法中明确规定紧急状态制度，二是制定统一的紧急状态法，规定统一的、在紧急状态下的政府应急机构和应急机制。只有这样，才能贯彻法治原则，保障政府在紧急状态时期也能够贯彻依法行政原则，保障公民的权利不受非法侵犯。
2003年5月9日，为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，国务院制定了《突发公共卫生事件应急条例》。该《条例》一方面根据新情况、新问题，把传染病防治法等有关法律规定的一些制度具体化，增强可操作性； 另一方面根据行政应急的特点，设定了一些新的制度和措施，既为解决防治“非典”工作中的实践问题提供更具有可操作性的法律依据，而且为今后各级政府及时有效地处置突发公共卫生事件建立起“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的行政应急法律制度。它的出台，标志着我国进一步将突发公共卫生事件应急处理工作纳入到了法制化的轨道，也是政府强化自身危机意识的一个强烈信号，将促使我国突发事件应急处理机制的建立和完善。然而，从提高我国政府应对危机的能力和法治化水平而言，我国应当出台一部统一的《紧急状态法》，那样就可以以不变应万变，而且还可以依据其建立统一的紧急事务预警反应机制，克服我国目前分散型危机管理体制的不足。
社会稳定是社会主义政治文明建设的重要目标，同时也是全面建设小康社会包括政治文明建设的前提和保证。在经过20多年改革开放之后，尤其是在经过十三届四中全会以来13年经济社会平稳发展之后，社会稳定的价值显得弥足珍贵。我们要正确处理改革、发展、稳定的关系，在改革和发展中求稳定，在稳定的环境中推进改革和发展，同时增强我们应对突发事件的能力，不断提高我国的社会主义政治文明水平。