一、新中国成立前的基层行政组织

1927年7月，南京国民政府批准撤销江苏省上海县建制，所辖19个市、乡与上海老城厢共同组建成上海特别市。因与江苏省的界限划定困难，保留上海县建制，从中划出11市、乡归上海特别市管辖。1930年，国民政府颁布组织法，规定县下设区、乡、镇，乡镇下设闾邻。同年9月，上海建立地方自治训练所，着手划分邻、阊、坊。1937年抗战爆发，尚在筹组中的坊、闾、邻组织宣告流产。
1941年3月，汪伪政权在上海建立保甲组织，发放“良民证”，实行“连坐法”，凡有1人抗日，全甲株连坐罪。根据30户为甲，30甲为保，5～7保为联保，7～9联保为坊的原则，各区的行政组织是总联保（坊）、联保、保、甲四级制。与总联保平行的有区保甲委员会，专管征收保甲费资。总联保隶属市警察总局保甲处。保甲处又在各区警察分局成立保甲股，专管核发“良民证”；直属保甲处的还有自警团。日伪保甲组织建立后，厉行三个制度：
❶二房东制度。凡是在一个门牌里居住的人，转租房屋的二房东负有监察、告密的责任，有事“唯租主是问”。
❷“良民证”制度。凡住在上海的人，经保甲组织审查认可后，都要领取“良民证”。持有“良民证”方可乘车、购米、入境、出境。如发现无证人，二房东和所属保甲都有“窝藏危险分子”的罪名，受到严厉制裁。
❸警团制度。自警团是每户派1人，每3小时为一班，日夜不停轮流值班，承担封锁、放哨等工作。调派指挥权和证明是否“善良”权均在保甲长手里。保甲长的职责主要是组织防空演习及灯火管制，代捕房催收各种捐款，协助日伪军警实行戒严，驱赶、逮捕夜间行人。日伪保甲组织残暴地践踏了广大群众抗日爱国的民族感情，扰乱了人民群众的日常生活，群众对保甲组织的憎恶情绪与日俱增。随着日本侵华战争的失败，汪伪的保甲组织陷于瘫痪。
抗日战争胜利后，国民党恢复对上海的统治，打着自治招牌，继续推行保甲制度。1945年10月，公布《恢复区清查户口办法》，以“国民身份证”代替日伪的“良民证”。同时，制定《上海市区保甲组织暂行办法》，规定： “区内之编制为保甲，每区以30保为原则，不得少于10保，保以30甲为原则，不得少于10甲，每甲以30户为原则，不得少于10户”。区设区公所为“自治机关”，区长由上级委派。保设保办事处，设有正副保长和保干事各1人；两保合设户籍事务员1人，三保合设保队附1人。保长、副保长、甲长均为义务职。保长由区长从当地的地痞恶棍、工商界老板、日伪时期的旧保长中挑选委任， 甲长由保长挑选。保干事、户籍事务员、保队附均为有薪职， 由民政局委派。保甲组织的任务是， “管” (清查户口、稽查出入境居民、监视居民言行), “教”（进行反动宣传）, “养” （摊派苛捐杂税）, “卫” （组织反动民团）。
1947年， 国民党市政当局搞了一次包办选举区长的丑剧， 当选者由市政府发给 “当选证书”。区长名义上是 “民选” 的， 实际上都是由一批失意政客所把持， 角逐竞争， 利用区长头衔， 巴结政府， 互相利用，狼狈为奸。保长的一切事务都由保干事负责。1948年底， 保甲组织重新被纳入战时轨道， “人必归户， 户必归甲”， 严令保甲实施联保连坐， 又一次将上海居民拖入恐怖之中。是年， 上海10个郊区共有137 472户、927 628人， 设268个保、5 892甲。
国民党上海市政府在崩溃前， 还在筹建保甲， 拟增编60个保。还要抽壮丁、征新兵， 筹组反动武装，并加强户口抽查， 办理户口特种登记。国民党统治时期， 上海市的行政区域实际上就是保甲区域， 国民党市政府就是通过全市的保甲组织， 对上海人民实行控制， 实施户口管理， 抽壮丁， 派捐款， 监视革命者的活动。