法国行政条例

---

法国行政机关所制定的普遍性规则。在法国大革命初期，根据资产阶级民主政治的理论与实践，国民议会是立法机关，其制定的法律可以规定一切事项，范围不受限制。政府属于行政机关，处于从属地位，只有忠实执行国民议会制定的法律和决议的义务。即使政府有时制定一些普遍性的规则，也是为了贯彻和执行法律，并不是另外设立新的法律规范，只能在法律规定的范围内制定。随著资本主义政治、经济的发展，政府职能的逐步扩张，行政管理事务日益复杂，愈来愈需要更多的法律规则调整，而国民议会因受会议时间和技术能力的限制，难以及时制定相应的法律。有时，为了应付政治和经济危机，有些事情需要迅速处理，而国民议会的行动迟缓，意见也不一致。另外，为了克服某种危机，有时需增加公民的负担，国民议会为了取得民心，亦不愿意制定此类法律。这一系列情况迫使国民议会授权政府在一定时限、范围内制定具有法律效力的规则，因而不再恪守政府只能执行法律的旧观念。目前在法国，作为行政行为根据的普遍性规则，主要由条例规定，而不是由法律规定。

根据法国1958年宪法的规定，行政机关可以制定以下几种条例：
❶ 执行性行政条例。这是政府为了执行法律而制定的普遍性规则。
❷ 自主性行政条例。凡宪法没有规定必须由法律规定的事项，政府都可以通过条例规定，由于此种条例不需要具体的法律依据，也不是为了执行某一具体法律而制定的，故称为自主性条例。自主性条例只有中央政府才有权制定，地方政府和其他行政机关除了制定有关自身内部机构、权限的规则外，无权制定自主性条例。
❸ 法令性特别行政条例。根据宪法规定属于应当制定法律的事项，由议会授权或根据宪法的特别规定，改由政府制定的行政条例。这种条例和法律具有相同的法律效力，可以变更或修改某些法律规则，所以它是法国真正意义上的委托立法。议会在向政府作这种授权时，必须目的明确，同时规定一个该条例的有效期限。政府在期限届满前可以提请国民议会审议批准该条例，使之成为法律。如政府不在期限届满前提出请求，则条例在期限届满时自动失效。
❹ 紧急性行政条例。指总统根据宪法第16条授予的特别权力为应付危机而制定的条例。这种条例不受条例应规定事项范围限制，可以规定属于法律范围内的事项。

根据法国宪法，下列机构有权制定行政条例：
❶ 总统。总统签署法令性特别行政条例，签署部长会议的法令和命令，有权制定紧急性行政条例。
❷ 总理。总理是法国制定行政条例最主要的机关。中央政府的行政条例原则上都由总理制定，除非有法律规定应由其他机关制定的。总理主要制定执行性和自主性行政条例，同时还可以把制定条例的权力委托给部长行使。
❸ 部长。法国宪法没有规定部长有制定行政条例的权力，但在实践中，部长可参与制定，主要有两种情况：一是副署权，即根据宪法的规定，总统和总理制定行政条例时必须由负责的部长或执行的部长副署，没有部长的副署属程序违法，可以被行政法院撤销。因此，事实上由部长副署的条例往往由部长起草，或根据部长的报告和建议制定。二是依法律或上级机关制定的条例所赋予的权力，部长可以制定执行性条例。
❹ 省长、市长。省长和市长在其管辖区域内，可根据法律规定制定条例。
❺ 其他行政机关和私人团体。除中央行政机关和地方团体的行政机关外，其他独立存在的行政机关和公务法人以及执行公务使命的私人团体，在其主管公务范围内，根据法律的规定或上级机关制定的条例的授权，也可以制定条例。在上述各机构制定的条例中，由总统和总理所制定的被称为命令(décret)，其他主体所制定的称为规定(arreté)。总统制定的特别行政条例和紧急行政条例称为法令(ordinance)。所有这些普遍性规则统称条例(réglement)。

法国的行政法理论认为，行政机关制定行政条例的权力属于自由裁量权，有权制定的机关可以自主决定是否行使和如何行使这种权力，但在以下三种情况下必须制定条例，而无自由裁量权：
❶ 法律和上级机关的条例规定必须制定相应的条例；
❷ 法律依据或法律规范变更时，必须废除或修改条例；
❸ 当原条例所依据的事实情况发生重大变化时，行政机关必须及时修订原条例。在上述三种情况下，如行政机关不依法制定或修改条例，利害关系人有权要求行政机关依法制定或修改，如遭到拒绝，可向行政法院起诉。

根据法国宪法和行政法的理论，执行性条例不能和它所执行的法律抵触，自主性条例的法律效力不受法律而只受宪法和法的一般原则的限制。法令性条例的法律效力与法律相同，但它受授权法的限制。紧急性条例规定的事项如属执行性行政条例范围，则受法律限制，下级机关制定的条例不能和上级机关制定的条例相抵触。法国行政条例的执行效力只有在公布后才能产生，一旦公布后，在未撤销或废除前，一切公共机构必须遵守。当然，行政机关可以随时废除和修改，但废除和修改不产生溯及既往的效力。当利害关系人认为行政条例违法或侵害了其自身权益时，可在条例公布后两个月内向行政法院提出越权之诉，请求撤销该条例；也可以在任何时候的其他诉讼中，主张条例无效。只有行政法院才有权裁决行政条例是否合法，但一切审判机关包括普通法院和行政法院，都有权解释条例的含义。行政法院在审查行政条例时，可以审查自主性、执行性条例，甚至可以审查法令性特别条例，但不能审查一部分紧急性行政条例，即当紧急性行政条例所规定的事项属法律规定的范围时，行政法院无权管辖。