（四） “法统”危机与“宪政改革”

国民党败退台湾后，一直奉行“戡乱”统治政策，以“临时条款”作为统治台湾的“根本大法”，架空“宪法”，长期实行军事戒严专制统治，剥夺了台湾人民的民主权利。1986年3月，迫于内外环境的变化与台湾民众要求革新的压力，蒋经国决定推行以解除戒严、开放党禁、充实“中央民意机构”、地方自治法制化等为主要内容的“政治革新”，藉以缓和内部矛盾，赢得民心，进而换取国民党统治的长治久安和国际社会的好感。但“政治革新”是以不触动包括“临时条款”在内的“中华民国宪政体制”为前提进行的，实际是经继续维护国民党的“法统”地位和特权统治，这与国民党当局宣示的“政治民主化”“政党公平竞争”的“革新”目标完全不符，并不能解决原有矛盾。而且随着“政治革新”的逐步深入，旧体制与新政策的矛盾，与日益多元化的台湾社会的矛盾，与以民进党为主要代表的在野反对势力的矛盾，日渐突出和尖锐化，国民党面临的“法统”危机越来越严重。同时，国民党旧的统治体制也难以规范新形势下的两岸关系。几十年来，国民党将中共定位于“敌对的叛乱团体”。但是，在大陆“和平统一、一国两制”的影响下，两岸关系日趋缓和，各种民间交流和经贸关系迅速发展，“三通”与政治接触成为不可逆转的趋势，这种以“戡乱体制”为基础的大陆政策越来越不合时宜。国民党要实现与大陆地位“对等”的目的，也必须借“宪政改革”来完成。另外，国民党内的新权贵李登辉，还企图借“宪政改革”来打击、排挤国民党内以旧“法统”为护身符的“保守派”势力，通过实现政权的台湾化来巩固自己的统治地位。由于有以上背景，李登辉于1990年5月“当选”“总统”后，便积极着手推动“宪政改革”。6月底7月初，李登辉主持召开了自国民党败退台湾之后第一次有反对党、无党籍、海外“异议人士”与主张“台独”者及社会各界知名人士参加的“国是会议”，就“宪改”的若干问题，如“废除临时条款”“国会全面改选”“总统民选”“省市长民选”等，达成了一些所谓的“原则性共识”。7月9日，国民党当局成立了“宪政改革策划小组”，由李元簇任召集人，郝柏村、林洋港、蒋彦士任副召集人，下设法治、工作两个分组，开始了“宪政改革”的具体研拟作业。12月25日，李登辉在“行宪纪念会”上宣布，将于“明年5月间宣告终止动员戡乱时期，后年年中完成宪政改革”。次日，“宪政改革策划小组”确定了“一机关两阶段”和“五原则”的“修宪方案”。“一机关”为“国民大会”；“两阶段”为第一届“国民大会临时会议”进行程序“修宪”，第二届“国民大会临时会议”进行实质“修宪”；“五原则”为“坚持中华民国法统、维护中华民国宪法，着眼中国统一，维护五权宪法基本架构，修宪而非制宪，宪法本文不动只订增修条文”。第一阶段始于1991年。1991年2月，李登辉发布“第一届国民大会第二次临时会议”召集令。4月，“国大临时会”召开。会议通过了“宪法增修条文”和废止“动员戡乱时期临时条款”两案，除确定“第二届国民大会代表”选举时间和名额、“总统”紧急命令权、“动员戡乱时期”相关法律适用到1992年7月31日，以及两岸关系立法的“法源”外，并对依“临时条款”设立的“国家安全会议”“国家安全局”和“行政院人事行政局”三机构，以“落日条款”规定其组织法规适用到1993年12月31日。4月30日，李登辉举行记者会，正式宣布从次日起终止“动员戡乱时期”。5月1日，李登辉发布“总统令”，公布废止“动员戡乱时期临时条款”，同时公布实施“宪法增修条文”。6月，国民党当局重新修订了“公职人员选举罢免法”，部署年底进行第二届“国民大会代表”的选举。12月21日，举行第二届“国民大会代表选举”，结果国民党获得了四分之三以上的席位，掌握了第二阶段“修宪”的主导权。至此，第一阶段的“程序修宪”完成。第二阶段始于1992年。早在1991年8月，国民党当局就成立了“修宪策划小组”，负责研拟“第二阶段修宪方案”。1992年3月，国民党召开十三届三中全会，就第二阶段实质“修宪”进行讨论，提出党版“修宪”方案，并“凝聚党内共识完成宪政改革”。会议围绕“总统”选举方式爆发了“主流派”与“非主流派”的公开对立。经过双方的唇枪舌战和讨价还价，最后通过了对“总统”选举方式采取折衷的对“第二届国大代表同志的政治任务提示修正案”。3月20日，第二届“国民大会”第一次临时会议召开，进行所谓“实质修宪”。会议最后通过了八条“宪法增修条文”，规定对台湾政治体制进行若干重要调整。如改变原来“国民大会”间接选举“总统”的方式，变为由“自由地区全体人民选举”；扩大“总统”权力，减弱对“总统”的制衡机制；扩充“国大”职权，“国大”获得对“总统”提名“监察院”“考试院”“司法院”及“大法官”的人事同意权，并规定每年至少集会一次，任期由六年改为四年，趋于“常设化”；“监察院监察委员”的产生由省、市议会选举改为“总统”提名、“国民大会”通过，变成“准司法机构”；实施“地方自治法制化”，“省市长民选”等。由于国民党内对“总统”选举方式、“府院”关系等重要问题存在激烈争议，使国民党的第二阶段“修宪”没有如期完成。1993年5月、1994年5月，在国民党的主导下，台第二届“国民大会”又先后举行了两次“临时会议”，完成了省、市长民选与“总统”直接民选等第二届阶段的“实质修宪”。在完成两阶段“修宪”之后，李登辉还操纵第三届“国民大会”进行了第四次“修宪”。1997年7月，第三届“国民大会”第二次会议通过了十一条“宪法增修条文”，其重要内容包括：冻结下届台湾省长与台湾省议会议员选举，台湾省政府功能被“虚化”；“行政院长”副署权被取消；取消“立法院”对“行政院长”的同意权；“司法预算”独立；“立法委员”总名额为225人；取消教科文预算下限等。李登辉推动的“宪政改革”，加速了台湾政党政治的发展和国民党政权的台湾化，改变了国民党长期奉行的“五权宪政”体制，使台湾政治体制朝向美国式的三权鼎立方向迈进。在两岸关系方面，尽管“宪政改革”消除了两岸关系发展的旧有的法律障碍，但同时又为两岸关系的发展设置了新的障碍，如“总统”直选、“冻省”等就包含有“台独”内涵，使两岸统一问题变得越来越复杂、多变。