（二）民国时期的基层政权

民国18年(1929年) 10月，国民政府颁布《县组织法》规定：县以下按户口及地理情形设区；区以下“百户以上之村庄地方为乡”、“百户以上之街市地方为镇”；乡（镇）以下设闾，闾以下设邻；区建区公所，正、副区长由区民选举，由县政府呈报省民政厅备案，实则悉由省民政厅委任；乡（镇）建乡（镇）公所，正、副乡（镇）长，由乡（镇）民大会选举产生并报县政府备案；闾长、邻长由闾、邻民众推举。但除少数地方付诸实施外，大部分农村基层仍保持着乡约制。
民国26年(1937年)，新疆省政府决定将乡约制全部改为区、村长制。即：县以下设区，区以下设村；区建区公所，村建村公所；村长由村民选举产生，区长由村民代表会议选举产生。国共合作时期，民国30年(1941年)7月至民国31年(1942年)6月，共产党人毛泽民（化名周彬）出任省民政厅代理厅长，曾重新颁布《新疆省区、村组织章程》，并亲自编写《区、村长须知讲义》，作为各地的培训教材。
民国31年(1942年)底，全省有50多个县、设置局（系指县级政府机构的过渡行政组织单位）实现了区、村长制。区、村长均有津贴，区、村公所均有养廉地，以其收入为办公基金，不向农民摊派。
按照国民政府的命令，从民国32年(1943年)起，省政府先后颁布了《编查乡（镇）保甲户口实施办法》、《乡（镇）公所组织规程》、《保办公处组织规程》、《乡（镇）保甲长任免暂行办法》和《办理联保连坐实施办法》等法令、法规，在全省各地推行新县制，编制保甲。
对于游牧地区，民国33年(1944年)1月省民政厅颁布的《县各级组织法纲要实施计划》中规定：游牧地区根据实际情况在县以下可设区，区建区公署，随牧民移动；区以下设乡，乡建乡公所。另据《新疆省编查乡（镇）保甲户口实施办法》规定，凡一乡之居民皆为游牧者，即以常驻之牧场为区域编成乡，隶属于所在之区、县，如果因季节更替而转移至其他县游牧时，即临时受他县管理，返回原牧场后，仍归常驻县管辖，游牧地区的区长、乡长、保长均从游牧民族各级头领中选择委任，其名称仍从旧俗。
新疆全省编查乡（镇）保甲，自民国32年(1943年)11月至民国35年(1946年)分三期基本完成，全省共设立704个乡（镇）,9 351个保，8.06万个甲。
民国36年(1947年)冬，为减少财政开支，新疆省政府明令各地缩减乡（镇）保甲数量，至民国37年(1948年)，除伊、塔、阿三区临时政府所辖25县仍恢复千户长、百户长制以外，全省共有乡（镇） 275个，保2 772个，甲3.46万个。