财政体制改革

对我国计划经济体制下以统收统支为主要特征的财政体制所进行的、与发展社会主义市场经济相适应的改革。财政体制，是“财政管理体制”的简称。广义的财政管理体制，是国家对财政与税收活动进行管理的一系列制度和组织形式的总称。具体分为：(1) 国家预算管理体制，(2) 税收管理体制，(3) 基本建设投资管理体制，(4) 国有企业财务管理体制，(5) 行政事业单位财务管理体制等。广义的财政管理体制又称为“财税体制”。狭义的财政管理体制仅指国家预算管理体制。而财政制度也有两种含义： 广义指财政管理体制，狭义指有关财政与税收的具体的法律法规、政策措施和管理方式等。
我国原来实行的统收统支体制是一种高度集权的财政管理体制。财政体制改革所要处理的分配关系主要包括两个方面：一是中央与地方的关系，二是国家与国有企业的关系。在中央与地方的关系方面，在原有的统收统支下，中央财政将地方的财政收入统一集中上来，而地方的财政支出则统一由中央财政拨付。在国家与国有企业的关系上，在原有的统收统支下，中央财政将国有企业利润的全部或绝大部分统一集中起来，而国有企业的基本建设投资和流动资金统一由中央财政拨付。20世纪50年代初，我国实行统收统支的财政体制，是鉴于建国初期的社会经济条件。实行这种体制，对巩固新生政权、迅速恢复和发展国民经济起到了重要作用。随着我国社会经济的发展，统收统支的“大锅饭”体制越来越阻碍着地方与企业积极性的发挥。鉴于此，亦曾对这种体制进行过多次调整，但均未从根本上改变高度集中与统一的特征。
改革开放以来，在处理中央与地方的关系方面，在财政体制改革过程中对预算管理体制进行了改革。这一改革经历了一个渐进与探索的过程，大体可分为四个阶段：(1) 1980—1984年，实行“划分收支、分级包干”体制。明确划分中央和地方财政的收支范围。地方以收定支，自求平衡，包干使用。由此开始打破中央与地方财政的统收统支体制。(2) 1985—1987年，调整为“划分税种、核定收支、分级包干”体制。进一步按税种来划分中央与地方的财政收入，按隶属关系划分其财政支出。(3) 1988—1993年，又进一步实行了多种包干方法，诸如收入递增包干、总额分成、总额分成加增收分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等。以上第一到第三阶段可统称为“分级包干”体制或“分灶吃饭”体制。(4) 从1994年开始，在财税体制改革中正式实行“分税制”。
与此同时，在国家与国有企业的关系上，在财政体制改革过程中对国有企业财务管理体制进行了改革。这一改革同样经历了一个渐进与探索的过程，大体可分为五个阶段：(1) 1978—1980年，以扩权让利为突破口，开始打破国家对国有企业的统收统支体制。(2) 1981—1982年，实行“利润留成”的经济责任制。国家与国有企业之间按一定比例分享企业利润。企业留下的利润主要用于补充流动资金、建设投资、奖金、集体福利等。(3) 1983年、1984年，分两步实行“利改税”。在第一步利改税中，对于一般国有大中型企业，将其原来上缴国家的利润，改为按55%的税率缴纳所得税；税后利润的一部分留给企业，另一部分以调节税或以固定比例、递增包干、定额包干等形式上缴国家。对于盈利的小型国有企业，按八级超额累进税率缴纳所得税；税后利润一般留给企业。对于微利或亏损企业，则实行盈亏包干。第一步利改税是“利税并存”的改革。第二步利改税则过渡到完全的“以税代利”。对国有大中型企业税后利润中的上缴部分，统一采取了调节税形式。此外，允许企业税前归还技措贷款(挖潜、革新、改造资金贷款)，小型国有企业按新的八级超额累进税率缴纳所得税。随后，1985年起，又全面实行了国家预算内基本建设投资的“拨改贷”(1988年“拨改贷”停止实行，改为基本建设投资基金制)，以及企业流动资金的贷款制。(4) 1987—1991年，进一步实行了承包经营责任制。总原则是“包死基数，确保上缴，超收多留，欠收自补”。这样，国家对国有企业，通过承包合同形式，明确规定了权、责、利的关系。1989年又试行过“利税分流”(或称“税利分流”)的改革。在国家与国有企业的关系方面，实际上国家有两种职能：一种是国家职能，另一种是所有者职能。从国家职能讲，是要对国有企业征税；从所有者职能讲，是要国有企业上缴一定的利润。而在利改税和承包制这两种情况下，都存在税与利界限不分的问题。在实行利改税的情况下，是以“税”的形式混淆了税和利的界限。在实行承包制的情况下，则是以“利”的形式混淆了税和利的界限。“利税分流”改革是“利税分流、税后承包、税后还贷”改革的简称。这样，国有企业在上缴所得税之后的留利中取消了原来的调节税，企业的税后留利归国家所有者和企业经营者，实行税后承包。(5) 1992年以后，开始进入建立现代企业制度的阶段。在1994年财税体制改革中，进一步统一税法，公平税负，简化税制。
随着我国社会主义市场经济体制的初步建立和财政体制改革的不断深化，目前已初步构建了社会主义公共财政体制框架。参见“公共财政体制”。

财政体制改革

指财政管理体制的改革。建国以来，我国财政体制为适应政治经济形势和经济管理体制的变化，进行了多次的调整与改革，基本上是从高度集中的统收统支体制向统一领导、分级管理的体制过渡。1978年12月党的十一届三中全会后，财政体制作为经济体制改革的突破口进行了一系列改革，表现在： (1)在预算管理体制方面，1980年、1985年、1988年、1994年进行了四次重大改革和调整。1980年～1984年实行的是“划分收支、分级包干”体制。1985年进行调整，对各省、市一律实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制。1988年又一次进行较大调整，在各省、自治区、直辖市和计划单列市分别实行6种不同包干方法： 收入递增包干、总额分成、总额分成加增收分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助。从1980年开始至1993年实行的体制统称为分级包干体制，又称分灶吃饭体制。1994年1月1日起实行分税制的预算管理体制。(2) 在国家和国有企业的财政关系方面，改变了国家对企业统得过死的局面。从1978年起，先后试行企业基金办法、各种形式的利润留成办法和盈亏包干办法。1983年又实行 “利改税”，把国有企业上缴的利润改为征税制，从而把国家和国有企业之间的财政关系用税收形式固定下来。此后，又进行了不断的完善。(3)在基本建设投资体制方面。从1979年起，实行了“拨改贷”，把国家的基本建设投资资金供应制度由无偿拨款改为有偿贷款方式，并实行了投资包干制。1988年起，对中央财政的基本建设投资实行基金制，把基本建设投资资金由财政部转归国家计委负责分配，并组建6个国家专业投资公司对固定资产投资进行开发经营和管理。1992年推出项目业主责任制办法，在一定程度上强化了投资资金使用的责任，提高了政府投资资金的使用效益。1994年金融体制改革，组建国家开发银行，一部分经营性建设项目和一些政策性的投资资金也由财政转由国家开发银行负责经营。(4) 在行政事业单位的财务管理体制方面，1980年起实行经费大包干办法。(参见“分税制”和 “预算包干”条目)

财政体制改革Public Finance System Reform

财政体制包括两个方面： 财政和税制。因此，包括税制改革在内统称这两个方面的改革为财政体制改革。
财政体制改革是对传统计划经济体制下所形成的统收统支的财政体制进行适应社会主义市场经济体制要求的改革。
1. 财政体制改革的初步尝试： “利改税”与“分级包干”
国家与企业之间、中央与地方之间的分配关系是财政管理体制的两个重要内容。改革以前，国家对国有企业实行利润上缴制度。虽曾尝试过利润留成制度，但多数年份实行的是利润全额上缴或绝大部分上缴。在中央与地方的财力分配方面，过去曾试行过多种包干形式，包括收支包干、固定比例分成、以收定支或以支定收等，但总的来看，地方财力是有限的，多数财权仍集中在中央。1979～1984年，通过“利改税” 和 “分级包干”，这两方面分配关系都开始发生变化。
“利改税”。在实行“利改税” 以前的几年中，国家对国有企业曾试行企业基金制度和利润留成制度。前者是指允许企业从利润、超计划利润或增长利润中提取一定比例作为企业基金，用于集体福利设施、奖金和生产技术措施等支出； 后者包括基数利润留成、全额利润留利、增长利润留成、超计划利润留成等形式，留成利润用于与企业基金同样的目的。与此同时，国家在一些国有企业中进行了征收所得税试点工作。
在试点的基础上，国家于1983年和1984年两年分两步对国有企业进行了利改税改革。第一步利改税，主要是把原来国有企业上缴国家的利润改为按55%的税率交纳所得税，税后利润一部分按国家核定的留利水平留给企业，另一部分则以调节税或固定比例、递增包干、定额包干等形式上交国家财政。对盈利的小型国有企业，则按八级超额累进税率缴纳所得税。税后利润一般留给企业。对微利或亏损企业实行盈亏包干。
第二步利改税与第一步利改税相比，基本做法相同，只是在某些方面做了新的调整和补充。首先，大中型企业仍按55%的比例税率征收所得税； 其次，对税后利润超过留利部分的大中型企业，原来以各种形式上缴的利润统一以调节税形式上缴，但对企业增长利润减征70%的调节税； 第三，允许企业在上缴所得税前从利润中归还技措贷款； 第四，对小型国有企业所得税实行新的八级超额累进税率； 第五，对亏损企业和微利企业继续实行盈亏包干。
利改税的大方向无疑是正确的，它有利于规范和稳定国家与企业之间的分配关系，克服利润上缴制度的弊端，建立适当的激励机制，促使国有企业逐步走上自主经营、自负盈亏的道路。但是，由于受多种因素约束，特别是价格扭曲造成的企业不平等，城市经济改革初期的第一步和第二步利改税还存在一些问题。第一，所得税税率远高于世界上多数国家的标准，不利于扩大企业应有的自主权，影响企业活力增强； 第二，以 “调节税”形式取代税后利润上缴，实际上是以缴税之名，行缴利之实，模糊了税利界限、模糊了国家作为所有权和政权组织的不同权利要求； 第三，税前还贷弱化了企业的预算约束，助长了企业投资规模膨胀，不利于国家财政收入的合理增长。因此，这种意义上的利改税难以持久。
“分级包干”。从1979年开始，财政实行“划分收支、分级包干” 的管理体制，即将预算收入分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入，将支出分为经常性支出和支项支出，按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方财政收支范围。地方财政收支的包千基数，按照规定的收支范围，以1979年为基数确定。凡收大于支的地区，多余部分按比例上缴； 支大于收的地区，不足部分从工商税中按一定比例或全部留给地方，直至由中央财政再给予定额补助。从1983年起，“划分收支、分级包干” 的财政管理体制又作了一些调整，主要包括一律实行收入按固定资产比例总额分成的包干办法，将烟酒工商税划归中央财政收入，中央投资兴建的大中型企业的收入划归中央，县办企业亏损由县财政负担一半，这些调整的目的显然主要是为了增加中央财政收入。
对广东和福建两省，中央决定从1980年起实行特殊政策和灵活措施，包括在外贸外汇收入方面以1978年为基数，以后增长部分或全额留成或比例留成，在财政体制上都实行“划分收支、定额上缴 （或定额补助）、5年不变” 的包干办法，使这两个省的财政和其他自主权大为增强。此外，对于少数民族地方一直保留着一些特殊的补助或照顾措施。
“分级包干” 体制扩大了地方财权，调动了地方的积极性，但问题在于，这是一种很不规范的财政体制。虽然包干原则相同，但一省一率，地方与中央的讨价还价便在所难免。而且，以1979年一年的财政收支实际发生额为基数来决定以后几年的财政收支包干，也是不够合理的。
2. 地方财政包干
从1980年起我国实行的是 “划分收支、分级包干” 的财政管理体制。这一体制在实践中暴露出的缺陷主要是中央财力过少而支出任务过重，另外，按照企业单位的隶属关系来划分收支范围也有不合理之处。因此，从1985年起，实行 “划分税种、核定收支、分级包干” 的新的财政管理体制，其主要内容和特点是，按照税种划分中央收入、地方收入和中央地方共享收入，按照行政隶属关系划分中央地方财政支出范围，然后根据中央、地方划入与支出的不同情况分别确定地方向中央上解的定额或中央给地方补助的定额，一定5年不变，地方可以多收多支。到1988年，对这一财政管理体制又进行了一些改革，全国39个省、市、区和计划单列市除广州、西安的财政关系仍分别与所在省联系外，其余37个地区的财政管理体制可分为六种形式： 一是收入递增包干，二是总额分成，三是总额分成加增长分成，四是上解额递增包干，五是定额上缴，六是定额补助。这些财政管理体制无论形式如何，其实质都是包干。
财政包干体制对于刺激地方增收的积极性无疑起到了明显的作用，客观上也在一定程度上促进了地方经济的发展，但不应忽视的是，财政包干制与企业承包制一样是不规范的，随意性较大，体制运行的成本较高，而且财政包干制不仅没有使中央财力如预期的那样扩大，反而出现了两个比重 (财政收入占国民生产总值的比重、中央财政收入占全部财政收入比重) 都明显下降的后果，这种局面对今后建立规范化的财政管理体制和扭转中央财政收入比重下降的趋势是十分不利的 (郭树清，1995)。
3. 1994年的财税改革
1994年将宏观管理体制改革作为改革的重点，税制改革是一个突出的内容，也是取得进展和成效较大的一个方面的改革。税制改革的原则是统一税法、公平税负、简化税制。第一位的重点是用增值税取代产品税成为流转税的主体，并且简化税率档次。其次是统一内资企业所得税。第三是统一个人所得税。与此同时撤并简化了许多小税种。1994年财政改革的另一个重要内容是推行“分税制”，即在中央和地方之间划分事权的基础上分设国税和地税，有的税种交国税，有的税种交地税，有的则在中央和地方之间分享。推行 “分税制” 的重要原则是，在维护既有利益的前提下转变财政体制。最后实施的方案是，中央对地方的税收返还数额以1993年为基期率核定，从1994年开始递增，递增率以全国增值税和消费税每增长1%，对地方的税收返还为0.3%。这次税改较多考虑收入总量和征管便利因素，把企业所得税分为两种情况： 中央企业所得税归中央，地方企业所得税归地方。与税制改革相配套，国家财政实行了复式预算制。
中国财政体制改革还没有达到目标，还要继续进行。改革的方向将是取消企业按行政隶属关系交纳所得税的做法，改为中央与地方分享税，同时弱化增值税的比重，强调企业与个人所得税的征管。

财政体制改革

财政管理体制的自我完善过程。建国后，我国财政管理体制曾经过多次改革，逐步形成了在中央统一领导、统一计划下的分级管理体制。它保证了国家重点建设和兼顾了各地区、各部门以及其他各项事业的资金需要。1976年以来，为了克服原有体制财政集中过多，地方和企业缺乏必要自主权等弊端，又开展了较为全面的财政管理体制改革，其基本情况是： 中央从1976年起，试行“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一定” (亦称“收支挂钩，总额分成”) 的财政体制，按照各地财政支出总额对收入总额的比例，作为中央和地方、地方各级之间收入留交比例； 超收时按总额分成比例分成，短收时按总额分成比例分担。从1977年起，中央对江苏省试行“固定比例包干” (收支挂钩，总额分成，比例包干，几年不变)的财政体制，依据江苏省历史上地方财政支出占收入的比例，确定一个收入留交比例，一定四年不变。从1978年2月起，中央又在陕西、浙江、湖南、北京等地，试行“增收分成，收支挂钩”的财政体制，不论是否超收、短收，只要实际收入比上年有增长，增长部分按收支挂钩办法求出既定分配比例。1980年起，在参照江苏省“固定比例包干”作法的基础上，在全国大多数地区实行“分灶吃饭”的财政体制； 在广东、福建两省实行“划分收支，定额上缴 （或补助），五年不变”的大包干财政体制；在民族自治地区仍实行自治地方的财政体制 （但中央对其补助数由一年一定改为一定五年不变）。从1985年开始，在国营企业第二步利改税的基础上，全国实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制。