监察调查

（一） 监察调查的概念
监察调查是指监察机关依照法定的程序方法和手段行使调查权，为查清监察案件事实进行的专门活动。监察调查是查处监察案件的中心环节，其目的是为了查清事实真相，取得确凿证据，为定性处理提供可靠的依据，或发现不应立案审查的，为报请批准立案机关销案提供可靠的依据。这个阶段的重点是查清事实，找出原因，把事实弄清，在此基础上，进行分析，找出主客观、内外部原因，根据有关法律法规的规定，分析有关人员的责任。最后写出检查情况报告。检查情况报告除事实和原因、责任外，还要有对存在问题如何整改的意见，对有关部门及人员的功过提出奖惩的建议等内容，提请领导采纳。必要时，还可以经领导批准下达监察建议书，监督有关部门整改，以达到加强管理的目的。
对监察调查这一概念应当有以下的理解：
1.监察调查是监察机关的一种专门调查活动。它的基本任务就是发现、揭露、证实违法违纪事实和违法违纪责任人，制止和预防违法违纪行为，为确定提请追究行政责任或者撤销案件提供可靠的证据，对监察对象进行教育。这种调查活动，是由监察机关负责主持的政纪案件的调查活动，因此既不同于由其他机关主持的一般行政调查活动，也不同于司法机关的刑事调查活动。
2.监察调查是一种特定的监察活动，具有严格的法律规范性质。监察调查只能用于行政违法违纪的案件中，而不能用于其他方面。监察调查具有严格的规范。怎样做是允许的，怎样做是不允许的，均应依照法定的规定和标准，严格依照法定程序进行，禁止随心所欲。
在本阶段，首先要确定实施人员和项目负责人，然后制定检查方案，必要时还要组织有关业务管理部门、专业监督部门配合进行检查。这就要求做好统一组织工作，发挥各部门的作用，有分工有合作，要定人员、定任务、定时间期限地去完成。在具体工作中还要注意监察部门不要包办代替业务部门的具体工作。
3.案件调查的客体是违法违纪行为，但一定程度上也包括违法犯罪行为。“一定程度” 是指在案件受理时难以判定是违法违纪还是犯罪。因为，案件受理时的不确定性决定了案件调查时的不确定性，而在调查开始就能判定是违纪还是犯罪的案件并不多，因而，在难以判定案件性质的前提下，行政监察机关有权实施调查，这是毋庸置疑的。在调查中，一旦发现并确定有触犯刑律的事实存在，则应当移交司法机关。何时移交，则应视具体情况而定。绝对的 “先刑后惩” 和绝对的 “先惩后刑”都是不现实的。
4.行政监察机关的调查权同司法机关的侦查权有着本质的区别。第一，对象不同。行政监察机关调查权行使的对象是有违纪行为的国家行政机关和公务员，而检察机关和公安机关侦查权行使的对象是一切具有犯罪行为的部门和自然人。第二，手段不同。行政监察机关调查的手段有： 询问、查阅复制、扣留封存、查核、暂停支付、责令停止、停职等，其本质还是一种行政权力的具体化。而司法机关可采取的手段有： 询问、扣押、通缉、拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等公开措施，以及公安机关采取的跟踪、秘密提取，特情耳目等秘密侦查手段，具有强制性和威慑性。第三，结果不同。行政监察机关的调查结果是提出给予行政处分 (警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除) 以及免予行政处分的建议或决定、纠正或撤销不适当的行政行为，没收、追缴、责令退赔非法收入，以及给予有功人员奖励等。司法机关的侦查结果是提出给予刑事处分，免予刑事处分和宣告无罪的建议或决定。
（二） 监察调查的程序与方法
1.调查前的准备
为了使案件调查工作能够比较顺利地开展，在调查之前应当作好必要的准备工作。这些工作包括：
(1) 成立调查组，确定承办人。监察案件立案后，应该根据案件的性质、特点、难易程度，及时组织与调查任务相适应的调查组或确定承办人。在成立调查组时应考虑以下几点。一是调查组人员的数量要与案件的复杂程度、调查范围相适应。二是调查组成员的职务、职级要考虑到监察对象的职务高低。三是调查组人员的专业结构要与案件的性质、领域相适应。四是调查组成人员不能与案件有利害关系以影响公正，正确处理案件。五是，在监察对象有涉嫌刑事违法时，可以考虑约请司法机关的介入，以利于行政监察案件向刑事案件的过渡。
(2)熟悉案情，分析案件材料。调查组成员或承办人确定以后，调查人员应抓紧时间熟悉案情，分析案件材料。认真了解案情，分析案情，是案件调查的基础。只有每个调查人员都做到对案情心中有数，才有可能把握住案件的关键，争取调查工作的主动权。
(3) 制定调查方案，拟定调查提纲。在全体调查人员熟悉案情、认真分析案件材料、统一认识的基础上，应针对案件的主要问题和特点，制定出明确的调查方案并拟定调查提纲。所谓调查方案，是指组织和指导案件调查，获取证据的工作计划。内容包括调查的指导思想，应当查清的问题和线索，调查方法、步骤和人员搭配及任务分配，调查的时间安排等。所谓调查提纲，是指调查人员在案件调查前根据调查方案拟定的调查取证的具体内容和要点，以及实施调查取证的具体工作安排和要求。拟定调查提纲的目的，在于使调查工作具体化。
2.调查的实施与方法
(1) 调查的实施。实施阶段，就是对调查方案和提纲的具体实施。这个阶段是整个工作的核心阶段，时间最长，工作任务最重。重点要搞清四个方面的问题。
❶查清主要事实和问题。做到问题清楚、事实准确、证据充分。
❷确认违法违纪问题的性质、危害及造成的后果，如果构成案件的，要进一步核查取证，立案查处。
❸查清违纪违法的原因，包括主观原因、客观原因。
❹分清责任，既要分清承办人的责任，又要查清领导责任。领导责任中又分直接领导责任、重要领导责任和一般领导责任。
(2) 调查的方法。行政监察机关在监察调查中可以依职权采取以下方法：
❶要求被监察的部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关的材料，进行查阅或者予以复制；
❷要求被监察的部门和人员就监察事项涉及的问题作出解释和说明；
❸暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务账目其他有关的材料；
❹责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；
❺责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁；
❻监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，经县级以上监察机关领导人员批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款； 必要时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款；
❼监察机关在办理行政违纪案件中，可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理机关予以协助；
❽对监察事项涉及的单位和个人进行查询；
❾列席本级人民政府的有关会议，监察人员可以列席被监察部门的与监察事项有关的会议；
❿听取被检查的部门和人员的陈述和申辩。
（三） 监察调查的效力
监察调查的效力是指监察机关的调查活动在法律上的效力，包括对监察机关的效力、对监察对象的效力，对其他单位和个人的效力。监察调查是监察机关作出的行政监察行为，在本质上还是属于一种行政行为。作为特殊的行政行为，同其他行政行为一样具有行政行为效力的三个方面，即拘束力，确定力和执行力。所谓拘束力，是指监察行为一经生效，监察机关和监察对象必须遵守，其他国家机关和个人必须予以尊重。对于已经做出的监察调查行为，不但监察对象应当予以尊重，作出监察调查行为的监察机关也不得随意更改。所谓确定力，是指调查行为不再争议、不再更改的效力，调查行为所得的证据、结果不得随意更改与撤销。所谓执行力，是指使用国家强制力迫使当事人履行义务，或者以其他方式接受监察机关的调查的效力，如果不接受就要受到不利的法律后果。
在行政监察案件中，经常会遇到行政监察案件转化为刑事案件的情况，这就使得在行政监察调查中取得的证据，在刑事案件中面临如何确定其效力的问题。这个问题一直是法学界中争论较多的问题，至今尚未形成统一的认识，有待进一步的研究与讨论。