政府经营和管制

规模收益递增的行业会自然形成垄断，是市场的缺陷之一。防止垄断厂商滥用垄断地位损害消费者利益，减少社会福利的净损失，是政府的责任。解决之道通常有二：一是国有化，即由政府直接经营；二是管制，即由私人经营，政府对这些行业确定服务数量和质量标准，同时由政府管制价格。
在发展中国家，基础设施服务作为自然垄断行业，基本上都是由政府拥有、经营和资助的，但普遍存在着维护不足、投资配置不当、服务质量差和技术水平低等问题。人们越来越认识到，由政府直接经营自然垄断行业会不可避免地导致低效率。一个主要原因是，经营自然垄断行业的国营企业面临着一个两难困境： 是以盈利最大化为目的，还是以服务最大化为目的？如果选择前者，会导致垄断利润侵占消费者剩余，造成社会福利的净损失； 如果选择后者，国营企业会处于亏损状态，政府不得不对其进行财政补贴。如果选择两者的折衷，把企业的价格定在不亏不盈的水平上，看似解决了问题，但这样可能导致企业缺乏动力去降低成本、提高效益，实际上也是潜在地滥用了垄断地位。而且，国营企业常有的管理上官僚化的毛病也会降低自然垄断企业的效益水平。
所以，发达国家的政府往往把自然垄断行业留在私人企业手中，或者引入市场化的经营机制，政府对这些企业进行管制。然而，政府管制在现实中常常也会带来副作用，如管制权力滥用、寻租、腐败等，降低了经济效率。
70年代以来，美国出现了一个放松管制甚至解除管制的改革运动，通过在自然垄断行业引入竞争、设计新的激励机制，生产率获得了飞速的增长。80年代以后，许多发展中国家也开始了基础设施服务的市场化，引入了多种经营方式。(1) 国有私营。具体作法是，政府把国有基础设施的全面经营和维护的租赁合同或特许权交给私营企业，让私营企业经营基础设施。作为所有者的政府和作为经营者的公司签订一项协议，确立相互之间的权利和责任。私人经营者通常要根据特许承担经营的所有商业性风险，并分担投资风险。(2)一些原来自然垄断的行业，现在随着技术创新已经可以具备了建立竞争机制的可能性，如电讯业。私有私营在可以展开竞争的情况下是很有效率的，根本不需要政府介入其中。但如果基础设施系统已全部或部分地实现了私有化，并且不存在跨部门的竞争，这时政府就需要制定规章制度，使私营企业的行为符合公共利益，防止其滥用垄断权力。(3)社区拥有并经营方式。适用于小型基础设施、灌溉水渠以及地方排水系统等小型基础设施的维护，是中央和省级基础服务设施的补充。社区经营成功的条件是社区使用者必须参与决策，参与小型基础设施的成本和收益分配。由于基层社区往往缺乏技术人员以及资金，因此政府也有必要提供技术援助、技术培训，并对服务人员提供补贴。