层级制与职能制

行政组织的两种不同结构形式。层级制又称分级制，指行政组织纵向分作若干层级，每个层级所管业务性质相同，各对其上级负责，但其管辖范围随层级下降而缩小。优点是： 各个层级所辖地区内集中事权，统一指挥，行动迅速，有利于就近加强纪律和监督，能够因地制宜地做好行政管理工作，有利于培养全面管理人才。缺点是： 各级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于处处精通，事事胜任，且易形成地方分割，职能制又称分职制，指政府组织平行划分为若干部分，每个部门所管业务内容不同，但所管地域范围相同。优点是： 分工管理，易于培养专业管理人才，同一业务归同一部门管理，易形成统的方针、政策、有利于提高行政效率。缺点是： 易忽视各单位之间的协作与配合，形成条条分割。在现实的行政组织中，一般是把层级制和职能制结合起来，以层级制为基础，在每一层级又设若干附属部门，扬二者之长，避二者之短。

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层级制与职能制

就一个行政组织内部，以各单位的业务性质和工作范围为标准，可分为层级制和职能制。
层级制，是指行政组织系统纵向分为若干层级，每个层级业务范围相同，各对其上司负责，但业务由上至下逐步缩小的行政体制。如我国政府从国务院到省、县、乡人民政府共四个层次，就是一种层级制。其优点是指挥统一，权力集中，人员的升迁、平行调动，均易胜任。缺点是行政首长管理过多，责重事繁，难以行行精通，事事都行。职能制，是指行政组织平行划分为若干部门，每个部门的业务内容不同，管理范围大体相同的行政体制。如省人民政府分设若干厅、局、委，彼此属于平行机构，地位平等，工作内容不一样。其优点在于分工明确，职责落实，行政首长可以各负其责，易于熟悉本专业业务，有利于提高行政效率。缺点是职能制组织专业性强，往往只注意本部门的专业工作而忽视部门间的协作与配合，易形成各个职能部门的本位主义，互设关卡，互相扯皮，加重行政首长的协调任务。
正因为层级制和职能制各有优缺点，所以政府组织一般均实行层级制和职能制并行的双行体制。我国的行政组织体制就属于此类。从层级方面讲，从中央到地方分为国务院、省、市、县、乡若干行政层级；从职级方面讲，每一层又分为若干部门，如国务院分设若干部、委、署；省、自治区政府一般分设若干厅、局、委； 市、县政府一般分设若干局；乡 （镇）一般设有社、所。这就构成了一个纵横结构的行政体系。这种行政体系的特点是： (1)纵向从属，每个上级机构对下级来说都是决策系统，每个下级机构对上级来说都是执行系统；横向并列，分兵把口，互相协调补充，分别对上负责，共同达到一个整体行政目标。(2) 在整个行政组织中，越往上，机构和人员越少； 越向下，机构和人员越多。构成从中央到地方、纵横交错的行政体系。