城市社区管理

1.城市社区的含义和类型
(1)城市社区的含义。
城市社区是在城市中的一定地域内发生各种社会关系和社会活动，有特定的生活方式，并具有归属感的人群所组成的一个相对独立的社会实体。城市社区的主要特点是：地域边界较为确定，范围较小；人群规模大，密度高，异质性较高；公共设施较齐全，能够满足社区居民基本的物质文化生活需要；政治经济文化活动较集中，人们之间的联系较为密切，有较强的归属感。从某种意义上讲，城市社区就是人类社会在某一特定区域内的缩影。社区发展对推动城市经济和社会协调发展，提高居民的生活质量和城市的社会管理水平，有着广泛的现实意义。
(2)城市社区的类型。
从地域特征和管理角度考察，城市社区主要有三大类：
一是法定社区。指具有法定地位，其界限可明确标示在地图上的社区，尤其是指街道办事处、居民委员会两级辖区。这两级辖区的划分分别以《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织法》为依据。
二是自然社区。指人们长期共同生产生活或按照自己的意愿选择而形成的聚集区，如各种住宅小区、居民小区以及城市化了的村落等。这种类型的社区规模不定，或大或小；界限划定标准不一，或明确或模糊。
三是功能社区。指由于人们从事某些专门的活动而在一定地域上形成的聚集区。一所大学、一座军营、一个单位大院等都可以是一种功能社区。这种社区具有自己独特的文化和生活方式，社区成员职业结构简单，同质性较高，对社区的归属感和认同感较强。
三种类型社区的界限有时是重合的，有时是交错的。由于社区之间的联系日益密切，社区的边界也处于不断变动之中。
2.城市社区管理含义和主体
城市社区管理，就是在市及市辖区人民政府的领导下，以街道为主导、居委会为协同，以社区组织和社区成员为依托，运用行政、法律、经济、教育、情感等手段，对城市社区的社会治安、环境卫生、卫生保健、精神文明等进行管理，合理调配和利用社区资源，发展社区事业，提高社区成员的生存质量，促进社区经济和社会协调发展的过程。
城市社区管理的主体主要包括：
(1)行政性组织。政府作为行政核心，拥有对社区主要的管理权。我国城市中已形成“两级政府，三级管理”的社区管理体制。所谓两级政府是指市级政府和区级政府，街道办事处是区级政府的派出机构，内含于“两级政府”之中，它既是政府各项政策的具体执行者，又是调节社区政治、经济、文化等活动的中枢。三级管理是指市级政府、区级政府、街道办事处三者至上而下的管理模式。
(2)企事业组织。主要是指社区中的各类生产、服务性组织，如工厂、商店、医院、学校以及各种业主管理委员会、物业管理公司等。这些企事业组织的管理对象大都局限于本辖区之内，如物业管理公司在自己的物业范围内提供的管理与服务几乎涵盖了社区管理的所有内容。
(3)社团性组织。这是指群众性自治组织及专业性社会团体。居民委员会是主要的社团组织。我国1982年宪法中首次明确指出居委会作为基层群众自治组织，办理本居住地区的公共事务、公益事业、调解民间纠纷、协助社会治安，并向政府反映民众的意见、要求和提出意见等；《中华人民共和国城市居民委员会组织法》也规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。但在实际的社区管理当中存在着居委会行政化的倾向。街道办事处管理着居委会，并通过它来处理大部分具体的社区事务。居委会承担了大量法律规定外的属于政府行政部门职责范围内的工作，并配备专职干部，享受事业编制待遇。专业性社团包括各类行业协会、街道共青团、妇联、民兵组织等。它们按各自的组织目标和工作程序在一定范围内为管理和服务社区而工作。
(4)社区成员。从社区管理的本质和发展来看，走向自治是社区管理的基本方向。所以，社区居民最终应当真正成为社区管理的主体，自己管理自己生活所在社区的社会事务。要实现这个目标，还需要城市社区管理的其他主体和社区成员共同努力，积极创造条件，发挥社区成员建议、议事、监督、反馈的作用，不断提高其民主自治的意识和能力。
3.我国城市社区管理体制中存在的问题
街道、居委会是我国城市社区管理的基本基层组织。尽管这类基层组织发挥着十分重要的管理功能，但同时也存在着严重的问题，主要是：
(1)社区管理建制分散。多年来，街道、居委会体制没有变化，但管理规模扩大，在城市社区人口激增和流动的情况下，与相当多的居民失去联系。目前，大中城市街道的平均规模已达3万～4万人，居委会的平均户数则达1000户左右。尤其是由于新居民区的大量兴建，出现城市居民的市内大流动，再加上户口除了儿童入学以外对居民生活并无多大影响，因而出现城市内的户籍与居住地脱离，街道、居委会管理不到位的现象。
(2)社区管理基层组织力量薄弱。社区组织的机构设置、人员配备、经费来源、基本设施与所承担的职责任务不适应；街道、居委会与市和区政府的各个条条部门之间矛盾交叉，不能实行责、权、利相统一，导致街道、居委会没有执法的职能但要管理城市的基本生活秩序，各个执行部门有权执法却又没有力量直接把法律落实到基层，结果条块之间推委扯皮的现象经常出现。
(3)社区成员参与度低。在许多社区中，由于管理体制不顺，居民几乎不参与社区的活动。例如居委会的选举，虽然有法律明文规定，但由于可以实行居民代表选举，许多地方都把居民代表选举居委会作为普遍通行的制度。这样，组织选举者可以随意确定居民代表，选举有时成了走过场，居民对居委会缺乏认同。
(4)监督制约不力。即对社区管理权力缺乏有效的监督和制约机制，很难保证社区权力的正确行使。主要表现为：监督的主客体错位，居民没有真正发挥监督主体的作用，监督社区权力的使用；监督制裁软弱，监督组织没有仲裁权力或仲裁权力很小，往往只能做一些督促、调解工作；监督法规不健全，监督制度不完备，缺乏可操作性。
4.城市社区管理体制的改革和加强
由于我国城市社区管理实践的时间不长，改革和加强城市社区管理体制还是一个正在探索中的问题。针对现行体制中存在的问题，主要应从以下几方面着手：
(1)调整建制，下放权力。对街道、居委会的建制进行调整，使基层组织能够真正对居民管理到位。同时要从各城市实际出发，针对中心城区和城郊结合地区、老城区和新建居民区的不同特点，调整街道和居委会的设置规模，建立和健全居民小组，使城市居民能够在新的体制下重新组织起来。同时，要依照责权利相一致的原则和法律法规的授权及城市中区一级政府的委托，使街道办事处行使相应的政府管理职能。
(2)加强社区管理主体的自身建设，提高社区服务水平。搞好社区服务和建设是增强社区凝聚力和提高社区成员对社区管理的参与度的重要途径。
(3)使社区管理工作进一步制度化、规范化。这包括：完善居委会选举制度，依照《居委会组织法》让社区居民民主选举产生领导班子；坚持开好居民和居民代表会议，健全居民会议制度，加强与广大居民的经常性联系；完善奖优罚劣的激励机制；健全民主监督的制约机制，充分发挥社会协商对话、信访、举报、民意测验以及大众传媒等监督渠道和手段的作用；建立法规的保障机制。