公务员行为法

所谓公务员行为法是指规范公务员职务行为的法律规范的总称。在我们阐释公务员行为法的基本内涵之前，有必要对公务员行为的概念作一分析。公务员是国家行政系统的构成分子，是国家行政系统的最小单位。无论政府的管理以何种方式体现出来最终都必须以公务员的行为作为最后载体，此点表明公务员行为在行政法制体系中具有非常重要的地位，他具有技术上的属性又具有政治上的属性，说他具有技术上的属性是说公务员的行为是行政法治中的一个非常重要的技术问题，如果能够解决好公务员的行为，其他相关的问题也就比较容易得到解决，反之，如果有良好的组织体系但公务员的行为都是一种无序化的状态，那么，行政法治的质量就很难好起来。说他是一个政治问题是说公务员的行为是行政法治最为敏感的问题，公众对一国行政权运作的评价可能不在组织体系方面，换句话说，组织体系中存在的问题不太容易反映在公众的眼里，而公务员行为中的问题却最容易反映在公众眼里，行为的不当是公众最容易引起注意的，也是最容易诱发动荡和社会不稳定状态的，这便是公务员行为的政治属性，正因为如此，当我们在研究、制定、完善公务员法的体系时，无论如何也不能忽视公务员的行为。
公务员行为既应当是一个学理用语，又应当是一个法律用语，但目前我国理论界对公务员行为的学理研究却尚显滞后，而相关的法律规范对公务员的行为也没有作出规定和界定。我们认为，公务员的行为应当具有下列含义：
第一，公务员行为是以行政系统中的个体为承载主体的。在行政系统中有两种类型的行为，一种是以行政主体身份出现的行为，这类行为是我们通常讲的行政行为。该行为的承载主体是行政主体，即是以集合概念出现的行政法人。另一种是以公务员身份出现的行为，这类行为的承载主体是公务员，即行为的主体不是法人而是个人。我们所讲的公务员行为就属于后者。行政行为与公务员行为虽属两个行为范畴，但在行政法制实践中这两类行为并不容易区分，因为行政行为常常是由作为个人的公务员作出的。研究公务员的行为第一个要注意的问题就是把公务员行为与行政行为区别开来。行政行为从主体上讲是以行政机关或者法律、法规授权的组织为主体的，他是一个由抽象的机关法人构成的主体，而不是一个具体的人。行政行为从法律形式上讲是受有关行政法制约的，而不受公务员行为法的制约。公务员行为的承担者仅仅是公务员个体，它的法律效力也仅仅限制在有关公务员的行为规则之中。这种行为虽具有社会影响力等外部属性，但行为的归属仍在行政系统内部，对此迪韦尔热曾作过这样的描述： 官僚体制是由专业公职人员组成的，他们从事一种特殊的行当。招聘、晋升、纪律、奖惩、调出都是经过周密筛选。个人竞争受到极大限制。每一等级的专业水平都有客观规定，如毕业文凭、会考、考核等等。除此之外，年资是晋升的另一项条件。这里的就业保障人于其他行业。一般来说，整个官僚体制都是根据事先周密拟订的、尽可能非人格化的规章运转的，无论权力的内部关系，还是权力同工作人员的关系或同百姓的联系，均是如此。可见，从一定意义上讲，公务员行为的确定比对行政行为的确定还要困难。
第二，公务员行为是一种职务行为。公务员是一个法律上的用语，即当我们在讨论公务员时是将其作为一种法律上的人格而看待的。然而，无论如何，公务员都是一个自然人，这是公务员成为公务员的前提条件，即是说，一个个体如果不具有自然人的属性就不可能具有后者成为公务员的法律属性。一个自然人的最基本属性具有一定的国籍，在社会中扮演一定的角色，具有行为能力和权利能力等。这些自然人属性是其成为公务员的重要条件(应当指出，仅仅是必要条件)，这一必要条件往往对公务员成为公务员以后的行为等都有深刻影响，深而论之，当我们在分析和评价一个公务员时，首先说到的是其作为公务员的必要条件，即自然人属性。这样便使公务员成为一个具有多重人格的社会个体。而行政法和公务员行为规范中的公务员所要求的是公务员因职务为其限定的属性，而不是因成为公务员需要具备的必要条件而为其限定的属性。具体地讲，公务员的行为是由行政法规范、公务员的规则系统为其确定的行为，即我们在行政法上所称的职务行为，而不是公务员作为自然人的个体行为。上列两个方面是公务员行为的必要限定，也是我们探讨公务员行为的出发点。
公务员行为法是以公务员的行为为规定对象的，它具有下列本质属性：
首先，公务员行为法是公务员法的基本构成部分。公务员法是一个以公务员为规定对象的法律规范的体系构成。传统教科书中对公务员制度讲授的比较多，即从制度层面上探讨公务员问题，而较少从法律层面上探讨公务员问题。事实上，无论哪一国的公务员制度都是依托于该国有关公务员法律规范的，有的国家在其宪法制度中确立了公务员制度，如《希腊共和国宪法》第103条规定： 第一款，文职人员是国家意志的执行者，必须为人民服务，效忠宪法，效忠祖国。文职人员的资格和任命办法由法律规定。第二款，不得任命任何人担任未经立法规定的职务。法律得规定各种特殊例外情形，允许在一定时期内根据私法契约雇用人员以应付无法预见的紧急需要。第三款，科学技术专业或辅助人员的在编职务可依照私法契约聘任。聘任条件和对这些人员的特殊保障由法律规定。第四款，担任在编职务的文职人员是常任的，只要这种职务继续存在。他们的薪金依照法律的规定逐步调整； 除因年龄限制退休或根据法院判决免职者外，未经至少2/3成员系文职人员组成的服务委员会决定，不得将文职人员无故调离、降级或免职。依照法律的规定，对服务委员会的决定，可以向国务委员会提出申诉。有的国家则通过专门的法典确定公务员制度，如美国1883年文官法等等。公务员法律规范以何种形式出现是另一个范畴的问题，而是否有公务员行为的专门规则则是十分关键的。笔者注意到，以法律规范确立公务员制度的国家，尤其公务员法律规范中几乎都毫无例外地有公务员行为的规则。当然，关于公务员行为规则的立法技术各国采取了不同的行文方式。有的国家在其公务员法律规范中明确提到了公务员的“行为”或者“活动”，如诸多国家规定禁止公务员从事罢工的活动； 有的国家在其公务员法律中虽没有提到公务员行为的概念，但却针对公务员的具体行为制定相关规则，如《瑞士联邦公务员与联邦行政机构组织管理法、行政机构组织法》第14条规定：(1)经有关单位批准，公务人员可担任一项社会活动。(2)对公务员参加社会活动，有关部门可以有条件、有保留地予以同意。但如担任社会活动有碍于公务员的执行或与官方身份不相称，则可拒绝、限制或撤销此项批准。(3) 即使公务员参加社会活动的申请未获批准，也不得给以公法的任何制裁。(4)参加社会活动不构成减少薪金的理由。只要缺勤不超过15天，也不得减少他的假期。公务员也不得因担任社会活动而要求补假。(5)联邦委员会指定批准公务员参加社会活动的单位，确定批准手续，规定公务员取得批准的条件。至于联邦法院与联邦保险法院和公务员参加社会活动则可自行批准。上列诸种有关公务员法的立法技术中却有相关公务员行为的规定，换一个角度来看，公务员行为法是公务员法的基本构成。
其次，公务员行为法是一个法律群。公务员行为法的体系必然受制于公务员行为的结构。公务员的行为类型是多样化的，从任职行为到职权行使再到责任追究行为，分布着一个非常广泛的行为层系。一些行为之间具有相互隶属的属性，如任职行为就包容了职权行使行为。公务员行为的多重性导致了对公务员行为进行规范的法律体系的多元性。从目前各国的情况看，很少有哪一个国家能够在系统的公务员法典中或单一的公务员法律规范中将公务员的所有行为都规定下来。一般采取针对公务员行为的不同类型制定相应规范的方式，这样便使公务员行为法是以法群的形式出现的。公务员的行为具有定性和定量两个方面，能否将公务员行为定性的法律规范统一在一种法典里，将公务员行为定量的法律规范统一在另一法典里，或者将行为定性法和行为定量法统一在一个法典则是一个需要探讨的问题。目前大多数国家都采取法律分立的方式规范公务员的行为，这样便使公务员行为法是以法群的形式出现的，这是公务员行为法的另一个属性。