（三）家庭联产承包责任制的完善

在大田种植业普遍推行生产责任制的同时，逐步建立了林、牧、副、渔业生产责任制。中共十一届三中全会后，林业“两制”工作逐步展开，即落实林权所有制，建立林业生产责任制。从1980年给农民增划房前屋后空地植树栽竹开始，到1985年底先后给1532.4万户农民划了自留山478.69万公顷(其中有林面积120.07万公顷)，户均0.31公顷；给1 603万户农民落实房前屋后植树栽竹面积42.17万公顷；农民承包责任山266.66多万公顷。通过落实林业“两制”，重新确定了国家、集体和农民个人的林木权属，其中国有占50%，集体所有占32%，农民个人所有占18%。随着林业所有制的变革，农村集体林区林业经营形式也发生了相应的变化，由过去单一的集体统一经营，逐步衍变为家庭经营和集体经营相结合、分散经营与统一经营相结合的多种形式的经营体制。其主要形式有：
❶分户经营；
❷联户经营；
❸统一组织，联合造林护林；
❹集体经营，专人管护；
❺股份式合作经营；
❻集体林场经营；
❼跨所有制的联合经营。在畜牧业上，内地除进一步鼓励农户家庭大养生猪外，原属集体的耕牛则普遍折价，以生产底垫款形式到户饲养使用；牧区实行牲畜折价到户私养，冬春草场固定到户，夏秋草场统一经营或联户管理。原集体副业能放到户的就放到户，不能到户的如成片的果园、茶园，实行专业承包。渔业责任制，与管水、用水责任制相结合，建立了塘、库、埝等水利设施的承包。
为了适应家庭联产承包责任制普遍推行的新形势，四川对原人民公社政社合一和“三级所有、队为基础”的旧体制，也相应进行了改革。1979年秋原广汉县向阳公社率先进行此项改革，实行党政分工、政企分开的试点。改公社为乡，成立乡党委、乡人民政府和乡农工商联合公司；改生产大队为村；改生产队为农业生产合作社，成立独立核算、自负盈亏的社区性合作经济组织。1980年9月，正式挂出向阳乡人民政府牌子。这一改革，后来很快在全国推开，确立了我国农村基层政权的新体制，并载入《宪法》。

---

（三）家庭联产承包责任制的完善

山东省从1983年开始，围绕家庭联产承包责任制推行后出现的一些新情况、新问题，坚持不懈地进行了一系列充实、完善和提高工作。
1. 改进土地承包形式。在实行家庭联产承包责任制初期，绝大多数地方采取了按人口平均分包土地的办法。这种按人均包土地的办法，在实践中暴露出许多问题。一是土地分割零碎。为了求得土地承包公平合理，许多地方采取每一不同位置和类型的地块，每人都分包一块。一个农户承包的耕地一般都在七八块以上，有的达十几块甚至几十块。过于狭少分散的地块，给现代化农机具使用、先进农业科学技术推广和农户经营带来极大的不便；二是土地流转困难。随着农村工商业的发展，一部分农户弃农经商，但又不放弃土地经营，造成部分地方出现土地经营粗放甚至荒芜。针对这种情况，各地因地制宜，对土地承包形式进行了调整和改进。一是在保持土地承包关系不变和群众自愿的基础上，由合作经济组织或村民委员会对农户承包的地块进行适当调整集中，多数地方调整为5块以下，有的调整为二三块。在经济欠发达地区，由于产业结构单一，二、三产业不发达，这种承包方式一直延续至今；二是实行“两田制”或“三田制”。“两田制”是以村或生产队为单位，把全部耕地分成“口粮自给田”和“商品经济田”（有的叫责任田），粮田按人均包，不承担定购任务和所有社会负担。粮田一般划在本村或本队土壤较为肥沃的高产地块，办法是先确定人均口粮标准和地块亩产量，用人均口粮标准除以地块亩产量即为人均口粮田面积，一般每人在0.4—0.8之间。除了口粮田，余下的都是经济田。经济田按劳承包，负担全部税赋和农产品定购任务等社会义务。经济田承包多数采取投标承包的办法，基本体现按能承包的原则。实行“两田制”以后，人口变动实行“动帐不动地”的办法解决，即人口增加，相应增加口粮田面积，扣减经济田面积和社会负担；人口减少则相应扣减口粮田面积，增加经济田面积和社会负担数量。“三田制”是“两田制”的延伸，即在“两田制”的基础上，再划出一块机动田，用于解决人口增减的土地调剂。“两田制”的优点是：一方面把商品经济的竞争机制引入了土地承包，为土地转让集中、发展规模经营和提高土地利用率创造了条件；一方面又有很大的弹性，充分尊重农民的意愿和选择，使土地经营的社会保障功能和发展生产力的社会经济功能得到有机结合。因此，这种办法深受广大干部群众的欢迎。到1990年全省实行“两田制”的行政村和耕地面积分别占总数的31.6%和2.6%，成为农村土地承包经营的主要形式之一；三是实行专业承包，规模经营。在一些经济基础比较雄厚，二、三产业发展较快，农村劳力大量向非农产业转移的地方和单位，不失时机地发展专业化规模经营。
❶农业专业队。由村合作组织把全村所有土地或农户放弃经营的土地集中起来，组织一部分志愿务农者组成农业专业队进行经营。村合作组织负责调节各专业队之间的收入水平，专业队内部建立不同形式的生产责任制，实行按劳分配；
❷绿色车间。由村合作组织把全村或农户交出的土地集中起来，按企业规模将土地下放到企业，企业作为一个车间进行生产经营，实行统一核算和分配；
❸合作农场。由村合作组织把全村土地或农户交出的土地集中起来，由几人联合或一人挑头进行承包经营；
❹专业大户。由村合作组织把一部分机动田或农户交出的土地承包给种田能手或务农劳力多的农户经营。实行专业承包、规模经营的优越性比较明显，但它要求的条件也比较高，因此虽有发展，但在全省所占的比重不大。
2. 加强承包合同管理。在推行家庭联产承包责任制初期，由于时间仓促和缺乏经验，许多地方实行土地承包以后，村集体没有同农户签定相应的书面承包合同，已经签定的承包合同也极为简单很不规范，缺少一些必要的内容和条款。据1986年统计，全省有6 000多万亩已经承包的耕地没有签定书面承包合同，占承包地总面积的60%左右；加上管理工作跟不上，缺乏必要的法规和制度，因而导致许多矛盾和问题：有些地方的乡村干部随意变更土地承包关系，一年一小调，三五年 一大调，引起农民的强烈不满，短期行为大量出现，合同纠纷屡有发生。针对这种情况，从1986年开始，全省普遍进行了承包合同的完善工作。
(1) 补签完善承包合同。在坚持原承包关系稳定不变的前提下，凡是没有签定书面承包合同的一律进行补签，对合同内容不完善的普遍进行了完善。到1989年，全省1.03亿亩耕地，1 166万亩果园和15.6万处村办企业中，签定较为完善的书面合同的分别达到80%、88.3%和90.8%。同时，普遍延长了承包期限，土地、果园承包期一般延长到10—15年，村办企业承包期一般延长到3—5年。
(2) 健全合同管理机构。明确各级农业经济经营管理部门为农业承包合同的管理机构。其机构体系是， 县成立农业承包合同管理委员会， 由分管农业的书记或县长牵头， 吸收农业、司法、工商等有关部门参加。乡镇成立合同管理站，村成立合同管理小组。负责农业承包合同的签订、鉴证、变更、解除，以及处理合同纠纷。到1988年底， 全省建立合同管理机构的县99个，乡（镇）2 071个，村60 884个，分别占全省总数的76.7%、83.3%和68.1%。三级合同管理人员达到19. 56万人。一些乡村还建立专门的土地管理档案，将土地承包合同、每年土地评比奖惩情况等存入档案，对土地变动实行审批制度。在全村范围内调整土地，由乡政府审批；在全乡范围内调整土地，由县政府审批。
(3) 建立合同管理法规、制度。1988年，山东省人民政府专门制定了《农业承包合同管理试行办法》，经过一年的实践，1989年又制定并经省人大批准发布了《山东省农村集体经济承包合同管理条例》，从而使农业承包合同的管理纳入了法制化、规范化轨道。
3.建设土地管理配套制度。土地承包给农户经营，解决了农民对土地经营的自主权问题，但由于一系列相应的规章制度都没有及时建立起来，从而导致出现以下问题：
❶土地承包期太短(多数规定1—2年)，农民害怕政策变，不愿对土地进行长期投资，有的甚至搞掠夺式经营，地力下降的现象普遍发生。菏泽地区调查，1984—1986年，全区平均每亩麦田土杂肥使用量减少13%，饼肥减少44.4%，氮肥减少52%，磷肥减少62%;
❷部分农民误认为联产承包就是分田单干，土地成了私人的，随意在承包田里盖房、取土、烧窑的现象时有发生。据省农调队调查推算，1986年全省农民盖房占的16.24万亩耕地，相当一部分是未经批准或少批多建的；
❸土地承包以后，一部分农户务工经商，无力经营承包的土地，但由于土地是无偿或低偿使用的，即使造成减产甚至荒芜也不愿放弃承包的土地。
为了完善土地承包制度，保护和调动农民的生产积极性，从1984年起，各地开始进行了土地配套制度建设的实践探索。
(1)建立承包土地使用管理制度。制度明确规定，农户对承包的土地只有经营使用权，土地的所有权仍归集体，村合作组织有权根据国家的法律、法规和政策，对农户的土地经营进行管理和监督。严禁买卖土地和在承包地内建房、筑坟、采矿、烧窑、取土，如有必要，需经有关部门批准，并交纳垦复基金。对随意改变承包土地用途、破坏土地资源的，集体有权制止；不听劝告者，集体有权收回发包的土地。不少地方建立了联系投入承包和土地升降级奖惩制度。联系投入承包，即土地承包合同中增加农户对土地投入的资金、物资、技术和保证土壤肥力提高的指标，遏制短期行为，防止掠夺经营；土地升降级奖惩制度，即集体在发包土地时，先根据土地土质、位置、肥力、排灌条件等和前三年的平均产量，对土地进行定级评价，每年年底用同样的标准和方法，对土地等级重新测评，土地升级的，集体给予一定奖励，降级的承包者向集体交纳一定的赔偿费。
(2)建立土地流转制度。制度规定，在坚持土地公有制的基础上，允许土地在农户之间流动，以达到生产要素优化组合的目的。土地转让，可以在本村内户与户之间进行，也可以跨村、跨乡转让。本村内土地转让，一般由村合作经济组织负责组织。主要有三种形式：
❶有偿转让。即转出土地的农户由转入户或集体给予一定的经济补偿。补偿的办法有的是给土地转让户提供一定数量的平价口粮，有的是给予现金补贴；
❷无偿转让。农户自愿将承包的土地退回集体，由集体重新向其他农户发包，农户之间不发生关系；
❸负有偿转让。即转让土地的户给转入土地的户一定的经济补偿。多是在二、三产业比较发达、农户收入水平较高、多数农户都不乐意经营土地的地方。不论哪种形式的转让，都必须到村合作经济组织或村民委员会备案。坚决防止土地买卖等侵犯集体所有权行为的发生。
(3)土地投资补偿制度。对农户在承包经营期间，在所承包的土地上面投工投劳投资进行的各种形式农田基本建设，转让土地或重新承包时，由集体或转入土地的农户给予相应的经济补偿。反之，由于经营不善，土地肥力下降，原有土地设施遭到损坏，则给予适当处罚。如诸城市从1987年普遍建立土地投资补偿和评比奖惩制度，采取“五看五评”的办法：一看夏秋两季农作物的长势和产量，评土地投入和培肥地力的好坏；二看浇水畅通和水土保持状况，评改良土壤和资源保护好坏；三看土地附属物的管理状况，评看护责任心强不强；四看农作物布局，评执行统一规划的自觉性；五看完成国家定购任务、税收和集体提留情况，评遵纪守法、执行合同的积极性。每年评比两次，百分计评。1987年评出经营好的一类户4.3万户，给予奖励，评出经营差的户700个，进行了处罚。
4.实行“农户目标经营”。就是农业承包户在农业部门和合作经济组织的帮助下，遵循国家宏观指导，依据当地先进经营和技术水平，充分利用内外部条件，把传统经验同现代技术和经营管理手段结合起来，制定最佳生产经营模式，按经营项目定出经营目标及实施方案，实现资源的合理配置与生产要素的优化组合，取得最佳经济效益，以达到生产经营科学化，促进农业发展。
“农户目标经营”是山东省在农村经济体制改革实践中的创造，1989年安丘县率先推出，连同淄川区实行的“服务达标活动”，一起被认为是完善家庭联产承包责任制的“基础工程”。它的突出优点是不改变家庭经营的内容和形式，着眼于挖掘家庭经营的活力与潜力，提高家庭经营水平，因此最受农民欢迎。在全省推广以后，对于调动农民的生产经营积极性，加快农村商品经济的发展，起到了重要作用。