（一） 起因和背景

新中国成立以来，党和国家一直没有停止过对贫困地区的扶持和救济， 采取了一系列必要的措施， 帮助贫困地区农民克服困难，发展生产。以往主要是民政救济，发放了大量救济粮、救济款，对缓解这一地区群众生活困难，确保社会安定，发挥了重要作用。改革开放以来，为了彻底改变老、少、边、穷地区的贫困落后面貌，甘肃省从1983年起先后进行了以扶贫开发为主要内容的“两西”建设和老区建设。其他贫困地区过去虽然也进行了一些扶贫救济工作，但较大规模地开展扶贫开发，则是按照党中央、国务院的统一部署，从1986年开始的。1984年9月29日，党中央、国务院专门发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》(即中央1984年19号文件)。1985年4月26日，国务院批转了民政部、财政部、农牧渔业部、国家经委、中国农业银行等9个部门《关于扶持农村贫困户发展生产治穷致富的请示》。在中共中央、国务院《关于一九八六年农村工作的部署》(即中央1986年1号文件)中，专门提出了“切实帮助贫困地区逐步改变面貌”的4条具体指示，要求国务院和有关省、自治区都要建立贫困地区领导小组，加强领导。在1986年4月召开的第六届全国人大四次会议上审议通过的“七五”计划中，对老少边穷地区增加了资金、物资和技术支援。1986年5月16日，为了加强对贫困地区经济开发工作的指导， 国务院决定成立贫困地区经济开发领导小组，由陈俊生（当时为国务院秘书长）任组长，林乎加任顾问，朱荣、李瑞山、徐青、郭树言任副组长，国家有关部门领导人参加，领导小组下设办公室(简称“开发办”)，负责办理日常工作。办公室设在农牧渔业部，由领导小组成员、国务院“三西”地区领导小组办公室主任杨雍哲兼办公室主任。1986年5月14日，国务院贫困地区经济开发领导小组在田纪云副总理主持下，召开了第一次全体会议，对全国的扶贫开发工作进行了安排部署。会议根据1984年9月29日中共中央、国务院发布的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》精神和1986年4月第六届全国人大四次会议把扶持老、少、边、穷地区尽快摆脱经济文化落后状况，作为一项重要内容列入国民经济“七五”发展计划的决定，郑重向全国提出：“各级党政领导部门必须下大的决心，争取在‘七五’期间解决大多数贫困地区人民的温饱问题；并在这个基础上，使贫困地区初步形成依靠自身力量发展商品经济的能力，逐步摆脱贫困，走向富裕。”据有关部门调查统计，1985年全国农村人均年纯收入在200元以下的约有1.02亿人，占农村总人口的12.2%，其中150元以下的3 643万人，占4.36%。据甘肃省统计局抽样调查统计，同年全省农村人均年纯收入在200元以下的约有689.72万人，占全省农村总人口的40.14%，占全国贫困人口的6.76%；其中150元以下的274.62万人，占全省农村总人口的15.98%，占全国同收入档次人口的7.54%。
国务院贫困地区经济开发领导小组第一次全体会议讨论决定的《纪要》，对于贫困地区经济开发的指导思想、基本目标、任务以及重大措施等都做出了明确而具体的规定，对各级党委、政府和有关部门均提出了具体要求。特别强调指出：“要认真总结经验教训，从改革入手，从发展着眼，彻底改变过去那种单纯救济的扶贫办法，改变不适宜贫困地区发展的生产方针，实行新的经济开发方式。充分调动贫困地区广大干部、群众的积极性，发挥自力更生精神，克服小农经济思想，在国家必要的扶持下，利用地上地下丰富的自然资源，进行开发性的生产建设，发展商品经济，启动贫困地区内部的经济活力，走依靠自己脱贫致富的道路”。《纪要》对扶贫开发中的一些重大问题做出了明确指示，主要有：改变一般化的领导方式，实行特殊的政策和措施，集中力量，重点解决集中连片的最贫困地区的问题；在扶贫开发中实行统一规划、分级负责、分类指导的办法；坚持因地制宜的原则，实事求是地确定贫困地区经济发展方针，扬长避短，发挥优势，增强自身发展能力；要特别强调从实际出发，解放思想，大力发展商品经济，勇于开拓致富道路，建立多样化的发展型农村产业结构；不同地区要各有千秋，各找各的突破口，各走各的脱贫致富路，不搞一刀切，不照搬别人的模式；要广开思路，改变贫困地区长期形成的“死守一方，死守一业”的陈旧观念和生活方式；加强智力开发，提高贫困地区劳动者的素质，贫困地区开发的核心是人的智力开发，这是培植贫困地区经济活力的关键；积极发展农产品加工业，兴办乡镇企业；疏通流通渠道，改善交通条件，活跃商品经济；积极发展和不断扩大贫困地区与经济发达地区的横向经济联系；充分发挥科学技术治穷致富的巨大作用；改革国家用于贫困地区资金的使用方式，实行“适当集中，按项目投放，有偿使用，到期收回，不断周转”的办法；加强领导班子建设，建立明确的目标责任制；动员全社会的力量，关心和支持贫困地区改变面貌。
1986年6月26日，国务院贫困地区经济开发领导小组召开了第二次全体会议，田纪云副总理到会并作了重要讲话。会议宣布：为了扶持贫困地区的经济开发，尽快解决群众的温饱问题，国务院决定在原来用于扶持贫困地区资金数不变的基础上，新增加10亿元扶贫专项贴息贷款。这一贷款由中国人民银行每年专项安排，由农业银行发放。贷款期限由农业银行按项目收益期长短确定，贷款利率为月息6厘，其中由中央财政贴4厘，由贷款农户和单位付2厘。这笔贴息贷款从1986年开始安排，连续5年，每年发放10亿元，允许跨年度使用；贷款不平均分配，投放的对象主要是1985年人均纯收入150元以下的县，并适当照顾150—200元的老区县和民族自治县，全国拟重点扶持200多个县，具体县由省、自治区确定，报国务院贫困地区经济开发领导小组核准。贴息贷款要与国家和地方原有用于贫困地区的扶持资金结合使用，同原有的“老少边穷地区开发贷款”(全国10亿元)、“发展贫困地区经济贷款”(全国3亿元)和“支援不发达地区发展资金”(全国8亿元)等，一起由省、自治区统筹安排。各部门、各地区不得因为新增加贴息贷款而减少或抽回原来用于这些贫困县的扶持资金。1986年以后，国家又陆续增加了“贫困县县办企业贷款”(全国共7亿元，其中由中国人民银行安排4亿元，中国工商银行安排2亿元，中国人民建设银行安排1亿元)。此后，国家每年拿出2亿元中低档工业品搞以工代赈式的扶贫开发，由各级计委主管。