关于深化税收征管改革的设想（讨论稿）

为适应经济发展的需要，建立科学、严密的税收征收管理体系，从1988年开始全国各地陆续进行了税收征管改革；1990年国家税务局在各地征管改革试验的基础上，提出了以征、管、查三分离或者两分离为主体模式、变税务人员下户征税为纳税人主动上门申报纳税的改革思路。遵循这一思路，各地结合实际，认真组织实施，目前模式转换基本完成；一些地区在国家税务局的组织、指导下，还进行了 “两同步、三结合”(即征管改革与会计改革同步，征管、会计、计算机应用三结合)的税收征管改革试验，也取得初步成效。尽管如此，由于没有彻底取消专管员制度，税务机关依然包揽着核税、开缴款书以至向金库缴款等大量事务，以致在征管模式由 “一统”改为 “分离”后，税务机关人手不够的矛盾更趋尖锐，加之我国地域辽阔，情况复杂，人员素质参差不齐，技术手段比较落后，而且征管改革在整体上还不够协调和配套，使得税收征管的效率难有明显的提高。因而，在建立和发展社会主义市场经济的今天，解决这些问题，深化征管改革，就显得极为迫切。为此，特就深化征管改革提出如下设想：
一、指导思想
以党的十四大关于建立社会主义市场经济体制的基本理论为依据，顺应我国企业经营机制转换和新一轮财税制度改革的客观需要，总结近几年来征管改革的成功经验，借鉴、吸收国外在税收征管方面的有益做法，建立健全各项征管制度，进一步完善内部制约机制，有效增强税收征管多方位、多环节的监控能力，努力促成纳税人依法纳税的自觉性与税务机关依法征税的强制性的有机结合，逐步实现与国际税收征管通行做法接轨，以利最大限度地减少税收流失，确保国家税法的正确实施和税收职能的充分发挥，进而促进国民经济协调、稳定、健康地发展。
二、改革目标和主要内容
深化征管改革的目标，就是要在完善现行 “分离”的征管模式的基础上，围绕实现纳税人“自核自缴”这一核心，建立规范，合理分工，简化程序，强化稽查，优化服务，改进技术手段，提高征管效率。为了达此目标，应当在以下五个方面加以突破：
（一）建立较完善的透明的税收法律、法规和规章、制度
这是按照国际惯例，实现纳税人“自核制”的前提。无法可依、无章可循或者有法不知，自觉依法纳税就无从谈起。为此——
1、税收法制要配套，并使之具有较强的可操作性。虽然我国目前税制改革的各项法律、法规已经或即将出台，税收征管法及其细则业已颁行，但是，受到立法层次和容量的局限，许多具体问题的处理，尚需通过国家税务主管部门和地方人大、政府制定规章、制度或地方性法规、政府规章加以配套、完善方可操作。因此，当前乃至今后一段时间，国家税务主管部门除了进一步细化税制外，应当抓紧诸如税务代理、发票管理，税收处罚、举报奖励、税务检查对象选择准则和税务检查工作规程等等直接关系征收管理的配套规章、制度的制定；与此同时，各地税务机关应当为地方人大、政府制定地方性法规、政府规章当好参谋，促进地方税收立法工作进程。只有这样，才能保证税收征管在每一个环节都有法可依，有章可循。
2、要保证纳税人了解税法的渠道畅通。税法是规范征纳双方的行为准则，不仅税务机关和税务人员要熟悉、掌握并正确运用，更重要的是要让纳税人知法、懂法、守法。因此，应当通过以下三种渠道使得纳税人能够及时、准确地获得税法信息：一是建立税法分布制度。除了国家公布税收法律、法规外，要以国家税务主管部门公报的权威形式，及时公布依法制定的各项税收规章、制度以及其它规范性文件。二是可委托税务中介服务行业协会，定期对合法的税务代理人进行税法实务方面的培训，使纳税人在接受代理人服务的过程中间接了解税法。三是税务机关要优化自身的服务功能，结合管理为纳税人提供税法信息咨询。
（二）建立以纳税人“自核自缴”为基础的申报制度
这是深化征管改革的核心。目前，在实行征、管、查三分离或两分离的地区，纳税人主动到税务机关申报纳税的面已达95%以上。但随着近两年改革开放步伐的加快，各种类型的纳税人激剧增加。截止1992年底，办理税务登记的纳税户就比确立征管主体模式的1990年增加了230多万户。税务机关人少事多的矛盾更加突出，税务人员继续承担为纳税人核税、开缴款书以至向金库缴款等事务已不堪重负。因此，完善纳税申报制度，推行由纳税人 “自核自缴”，把税务人员从繁重的核税、开缴款书等事务中解放出来，加强执法监督，刻不容缓。
鉴于我国目前纳税人的核算水平和办税能力参差不齐，“自核自缴”办法的推行应当分层次、分步进行。首先，在财会核算健全的企业特别是大中型企业中实行“自行计算核税、自行填开缴款书、自行向银行（金库经收处）缴款”的三自纳税制度，同时向税务机关报送纳税申报表。随着税务机关与银行之间的协作规范纳入法制轨道，要逐步简化申报程序，最终使纳税申报和缴款一次完成，改变“纳税人先向税务机关申报，再向银行缴款”或“在向银行缴款的同时向税务机关申报”的现状，由纳税人直接向银行报送兼具纳税申报与缴款功能的税单，然后再由银行将信息反馈给税务机关。这一办法，将随着社会中介服务体系的日益健全特别是税务代理的普遍推行以及电子计算机的广泛应用和网络化，逐步扩大到中小企业和个体工商户 (当然纳税个人仍将向税务机关申报、缴税)。
（三）广泛推行税务代理并进一步完善税务机关的咨询服务
这是实行纳税人“自核制”的重要外部条件。推行税务代理，有利于协调征纳关系，提高办税质量，促进依法纳税，保护纳税人权益。随着税务机关在纳税人纳税事务中“保姆”角色的淡化、“自核制”的实行、税收监督检查的强化，纳税人出于专业知识、办税能力、纳税成本等因素的考虑以及对自身权益的保护，必然要向社会录求中介服务。因此，推行税务代理正是顺应了这一需求。
推行税务代理的关键，除了要有较健全的规章制度外，必须具备足够的、合格的、合法的税务代理人。但是，目前我国这方面人才奇缺，全国仅有注册会计师一万余人，律师五万余人，加上税务咨询服务组织的人员总共不过六、七万人，而我国需要此类服务的纳税人众多，仅企业特别是中小企业估计就有三百多万户；不仅如此，税务代理还不同于一般的查帐验资、诉讼代理，它要求执业者不能单纯熟悉法律事务或财会业务，而是要具有税务、法律、财会等各方面的专业知识和综合技能。为此，要抓紧制定税务代理管理制度，尽快在税务代理人资格认定、税务代理范围、税务代理关系的确立与终止、税务代理人的义务与权利以及法律责任等方面加以规范，以利于形成吸纳专业税务代理人的正常渠道，使得包括注册会计师、律师在内的一切欲从事税务代理者均纳入统一管理，保证税务代理活动合法、有序地进行，促进自觉依法纳税。
税务代理制度的建立与实行，并不意味着税务机关将取消咨询服务职能。有些纳税人出于对代理人信誉或者自身经济承受能力等方面的考虑，不愿委托代理；还有些纳税人特别是一些大中型企业、公司，其本身就有注册会计师、律师，无需另寻代理。他们可能就税收的一些专业问题直接向税务机关咨询；即使纳税人委托代理，代理人仍可能就有关税收政策、实务向税务机关寻求帮助。这是他们的权利，税务机关责无旁贷。因此，税务机关应当进一步规范服务方式，优化服务质量为纳税人依法纳税提供便利。
（四） 大力推广计算机在税收征管领域的应用，不断提高电算化、网络化水平
这是深化征管改革、提高征管效率必不可少的手段。尽管近几年征管改革中计算机的应用取得了可喜的进展，但是由于征管软件的开发不统一、功能不够齐全、工作主机系统设置层次较低以及受客观条件的限制目前尚难联网等等因素的影响，计算机准确、高效、严密的优越性未能得以充分显示。因此，要尽快制定、完善税收征管计算机化的战略规划，务使税收征管计算机系统的开发和应用在全国统一、规范。
一是要使计算机各项功能齐全，能够覆盖税收征管全过程。从税务登记的建立、纳税申报的处理、税款的收缴与核销、中止申报与滞纳的催报和催缴，到税务检查对象的筛选以及有关纳税人各种资料、信息的查询等等均通过计算机处理。固然功能齐全的计算机系统的完全开发应用，需要一个渐进的过程逐个实现，但在制定规划的初期，必须缜密考虑，统筹设计，否则以后再想增加功能就会事倍功半。
二是要统一、合理选择先进而又实用的机型，优化工作主机系统的设置方位。机型的统一是规范计算机应用的必要前提之一； 而主机系统设置选点科学，不仅能使计算机最大限度地发挥作用，而且节省设备成本。
三是要积极而又适时地实现计算机联网。税务系统应按先小区域、后全系统的原则逐步联网；另一方面，要不失时机地与企业、银行以至工商、海关等方面联网，以利早日实现税收监控的高度自动化。
（五）大力加强税务稽核、稽查和审计，不断推进税务机关业务分工的科学化、专业化
这是促进纳税人“自核制”和推行税务代理的必要条件。税务专管员制度的取消、“自核制”和“代理制”的推行，大多数纳税人将不再经常与税务机关接触。来自纳税人以及相关方面的各种信息，将逐步过渡到由计算机系统集中进行数据处理，税务机关的主要精力必然转移到根据所获信息和掌握的证据，去监督、修正纳税行为，使之合法。因此，要适当调整现行征管模式中税务机关分工组合，强化税务检查。大体将基层的征管工作划分为征收及数据处理、管理及服务、检查、法律事务四个系列；检查系列则将根据人员的业务状况、工作的难易程度等分成稽核、稽查、审计三个层次，即：有对税务登记户、发票使用等一般情况的稽核，有对偷税、逃税、骗税、避税等违法案件的调查、处理，还有对按检查分析标准筛选的一定比例纳税户的综合审计、专项常规审计 （如所得税汇算清缴）。
三、实施步骤
根据我国社会主义市场经济建立、发展的进程和新税制实施的需要，深化征管改革的节奏要快——
1、深化改革需要的各项征管规章、制度要在1994年6月底以前完成。
2、城市和县城的企业1994年内要基本实行“三自纳税”，并同时向税务机关报送纳税申报表；在此基础上，各地要密切与银行的联系，加强协作与配合，积极创造条件，选点试行“纳税人纳税申报和缴款同时到银行办理，再由银行向税务机关反馈”的纳税方式，每个省至少应有一个点。
3、根据税务代理管理制度的规定，1994年上半年要在全国范围内认定一批依法可以直接取得代理资格的税务代理人，力争在下半年组织一次全国性的税务代理人资格统考，以适应当前推行税务代理的急需。
4、按照税收征管计算机化的统一规划，分期分批抓好开发、应用和人员培训等工作。
5、城市和县城基层税务机关要以强化税务检查为重点、按上述四个系列的要求调整分工，使新的组合更加合理，此项工作1994年内完成并投入运行。
总之，深化征管改革是一项比较复杂的系统工程，涉及面很广，任务很艰巨，务必把握全局抓好协调、配套，方可见效。因此，各级税务部门的主要领导同志要亲自挂帅，成立深化征管改革领导小组，指导、主持修改、完善现行征管改革方案，精心组织实施，并注意不失时机地把机构改革和人事制度改革作为配套措施结合起来，确保税收征管改革协调、健康、有效地向纵深发展，进而推动我国税收征收管理不断迈上新台阶。