公共支出预算

现代预算制度起源于13世纪的英国，17世纪英国编制了第一个政府预算。此后，世界各国都建立了现代预算制度。但是，就公共预算而言，则是在资产阶级取得政权之后才出现和发展起来的财政预算模式。作为公共预算的核心，公共支出预算有其自身的内涵，我们将介绍与公共支出预算内涵有关的几个概念。
1.公共支出预算的功能
公共支出预算是指政府在一个财政年度内为满足社会公共需要，提供给社会成员大体均等的公共物品与服务所需开支的分配计划。公共支出预算是政府财政活动及公共财政预算的一个重要组成部分，是政府的基本支出计划，它反映了政府活动的范围、方向和政策。
公共支出预算作为政府的公共收入分配计划，它的功能有以下几方面：
(1)反映政府的活动范围和政策取向。形式上看，公共支出预算是按一定的标准将政府的支出分门别类列入特定的表格。但实际上，在这套表格里面，既反映了公共支出的规模，也反映了公共支出的结构； 既反映了是哪些政府部门及其所属机构占用了政府资金，也反映了这些部门和机构是如何使用经费的情况。财政通过公共支出预算的编制、执行和决算，来保证政府制定的各项活动得到实现。公共经济学界所界定的政府三大职能，即资源配置，所得分配和稳定经济均在预算里得到体现。预算是多层次的，有一级政府，就有一级预算，分别体现了中央和各级地方政府对上述三个职能的行使。国家预算是中央和各级地方政府所有政务活动的归宿，它犹如一面镜子全面反映了政府的自身行为和介入社会经济发展的规模、范围和深度。预算的编制、执行和决算是国家施政的经济保障。
(2)体现对政府规模的控制。公共支出可以被看作是政府的行为成本，政府作为公共机构，都有追求公共服务最大化的愿望。但是，公共物品或公共服务的形成都要有相应的支出配套，因此政府提供公共物品或公共服务最大化的目标就要受到政府可能安排支出的数额的限制，而不能无限扩大公共物品与服务的范围、水平等。因为支出必须以要有相应的收入作保障，而收入的多少并不取决于政府的主观愿望。如果不考虑收入水平的制约而盲目追求公共物品与公共服务的最大化，一种可能就是发行公债。发行公债容易加大纳税人及后代的纳税负担，会不利于社会经济的稳定，所以必须量力而行。因此应该对政府扩张公共物品与服务的冲动加以限制。公共支出预算是约束政府盲目扩张公共物品与服务、扩大公共支出的有效办法。公共支出预算在编制过程中，首先需要了解政府在一个财政年度内的全部活动计划，要根据同期政府可能取得的收入数额，为政府实现各项活动安排必要的资金。如果政府的活动计划超出了资金的可能，就要对计划做出调整或取消部分计划，这样就约束了政府活动。此外公共支出预算要经过立法机构的审议、批准，使政府的行为被置于公民的监督和制约之下。通过立法机构审议的公共支出预算，实际上就是一份法律文件，政府必须按照标准的预算执行，不能随意突破，这对公共支出也是一种控制。
2.公共支出预算的程序
公共支出预算的程序包括四个阶段，即预算的编制、审批、执行和决算，通常称之为“预算周期”。公共支出预算程序与一国的政府体制密切相关。在现代市场经济条件下，世界各国普遍重视通过预算程序来实现自己的政治主张，实际上，公共支出预算程序，也就是政府活动的决策程序。
(1)预算编制。预算编制是预算程序中首要和重要的一环，通常由政府的财政部门来进行。预算编制是一个优化的过程，由政府主管机构运用预算制定技术，根据已确定的目标，制定下一个年度的政府收支计划。预算编制要以较为准确的经济和财政预测为基础，设计出计划年度内政府预算的收支草案，提交立法机构批准。
预算编制通常以上年的收支规模为基础，加上增量成为本年度预算。同时，运用成本一收益法对项目进行分析，即将边际效用理论和机会成本理论用于支出控制。有些国家在预算编制时，根据每年增加的预算项目以现金方式调整账户，政府的资金支出可以直接转下年，不必再需要议会授权，从而把预算编制从会计工具变成了国民经济中组织政府投资的一个手段。这种计划—方案—预算系统具有项目结构、分析研究和信息体系三部分。预算编制中的另一个改革是要求考虑因素的变化，编制多年项目计划，以谋求预算指标与经济发展形势的统一。
(2)公共支出预算的审核与批准。在完成编制预算草案后，公共支出预算的制定进入了一个确定合法性的程序，即提交相应的立法机构进行审批。预算草案经过立法机构的审议，得到批准，就被赋予了法律效力。整个审批要分成几步来完成。首先，立法机构要审批预算的总体分配，考察政府的宏观经济政策以及公共支出与公共收入预测的依据与合理性。其次，对于每项预算进行细致分析，这一般由专门的委员会或小组来完成。最后再提交立法机构的全体会议讨论，通过后就成为法定的公共预算案。在预算的审批阶段，政府的财政部门对预算草案不再具有影响力，而是由议会进行全面的讨论和最后的批准。有些国家允许议会对预算草案进行修改，有些国家则只允许提出修改意见或否决。
(3)公共预算的执行。预算的执行阶段是实现收支的过程，通常由政府的职能部门如财政部负责组织实施。从分工来看，财政部门主要负责预算资金的分配和拨付，各支出部门和具体预算机构负责预算支出的具体使用。通常部门和机构在支出预算执行中，如遇特殊情况需要增加预算支出的，可以向财政部门提出追加支出的申请。但是这个过程的审批程序与预算审批程序一样，要用相当长的时间。如果支出部门或预算机构要避免调整预算的情况发生，也可以在编制下年预算时再提出，将开支延迟下一预算年度。财政部门也要尽可能避免调整预算的情况发生。如果发生必须追加的支出项目，一般也不能通过增加支出总规模来解决，只能通过削减其他部门或机构的支出项目来解决。在发生预算失衡的情况下，财政部门往往采取冻结资金、减少开支等措施来修复。公共预算的调整，要经过立法机构的批准。
各国在加强公共支出预算执行管理方面都采取了一些行之有效的措施。以美国为例，预算的管理部门是总统预算办公室，它按照进度分步拨款和按照项目类别进行分配。在执行的过程中要追加支出的，须经过国会立法修正案。依据美国法律，经费超支或该支出的钱没有支出完都是违法的。国会的会计总监局负责审查联邦预算的执行结果与国会通过的法案是否相符，对部门和项目的预算支出效益进行评估。预算执行中的资金调拨等具体事宜由财政部来负责。财政部在各个银行都有两个账户，即收入户和支出户，银行间实行了联网，财政部和联邦储备银行随时都可以了解到公共收支的情况。财政部根据总统预算办公室的预算安排，将资金由存款户划入支出户，办理预算资金的拨付。美国联邦支出中有相当大的比重是通过公共采购方式由财政部直接支付给商品和劳务的供应者的。利用完善的计算机网络，财政部可以按天来编制资金平衡表。当预算资金调度紧张时，财政部可以根据国会的债务额度，按照资金缺口和当时银行的利率，发行短期公债来筹集资金。
(4)公共预算的决算。公共预算的决算是经过法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告，既是预算执行情况的总结，又是政府职能履行状况的反映。一般决算都包括报表和文字说明两部分。通过编制决算，可以全面、系统地对预算分配活动进行检查、对比，总结预算编制和执行的经验，反映预算资金的使用情况和效果。还可以通过对决算数字和有关资料的统计和分析，把握预算支出与各项因素的内在联系，提高支出预算编制的科学性和合理性。