（二）开发区建设

1.立项背景。我国自1989年获得农业历史性丰收之后，种植业曾一度出现徘徊不前的局面。国务院领导在调查研究的基础上，明确指出“农业问题到今天，已不是修修补补就可以解决的，根本问题主要出在综合生产能力不足以登上新的台阶”。随着国民经济的发展和人口的增加，社会对农产品特别是对粮食的需求量逐年增大，农产品的供应与需求之间的矛盾日益突出，农业生产面临的形势非常严峻。另一方面，我国农业又有很大的增产潜力：中低产田6 666.66万公顷，荒地3 333.33万公顷，草原、草山、草坡4亿公顷，可利用淡水养殖水面566.66万公顷，尚未开发的滩涂200万公顷，若能合理开发利用，将增加巨大的生产能力。国务院及有关部门经过考察和论证，在总结“六五”、“七五”低产田改造成果的基础上，汲取世界银行农业信贷项目管理经验，决定自1988年实施大规模的农业综合开发。
1988年国家立项开发的有冀、鲁、豫、苏、皖5省的黄淮海平原开发，东北的三江平原、松辽平原以及浙江、广西、新疆3省11大片的开发，黄淮海平原农业综合开发是一个主战场。同年7月，河南省政府与国务院签订了“七五”后三年河南省黄淮海平原农业综合开发协议书，从此，一场规模宏大的黄淮海平原农业综合开发拉开了序幕。八年来，随着开发区域不断扩大，项目不断增加，开发范围已超出黄淮海平原。南阳盆地农业综合开发、伊洛河流域农业综合开发等项目，先后在国家立项。为了加强对农业综合开发项目的管理，1995年经省政府批准，原“河南省黄淮海平原农业综合开发领导小组”更名为“河南省农业综合开发领导小组”，办公室也作了相应易名。
2.指导思想和原则。根据国家确定的农业综合开发方针和政策，结合河南省开发区的实际，农业综合开发的指导思想是：坚持以改造中低产田为重点，以增强农业发展后劲为目标，以增加粮棉油肉为中心，特别把增加粮食生产能力作为重中之重；以市场为导向，适当发展多种经营及龙头项目，把农业增产和农民增收两个目标有机地结合起来；实行水土田林路综合治理，农林牧副渔全面发展；实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。
(1) 坚持按流域统一规划，按区域综合治理，按行政区组织实施。根据河南省流域、地貌及低产土壤分布状况，全省农业综合开发区分为四大片，九个治理分区即：黄海平原片：卫河流域沙土、旱薄地治理区，黄河背河洼地沙土盐碱土区，沁蟒河流域旱地补源区；黄淮平原片：黄河故道涡浍河流域沙土、盐碱土治理区，沙颍河流域沙土、沙壤土区，洪汝河流域砂姜黑土区，淮南低产水稻土治理区；南阳盆地片：唐白河流域砂姜黑土、黄胶土区；豫西片：伊洛河流域旱薄地治理区。
(2) 坚持集中连片，突出重点，综合开发。在统一规划治理中，突出中低产田改造及农田水利基本建设这个重点；每年每片开发区，治理面积不得少于666.66公顷，年度之间、开发期之间，项目区接连成片，形成规模，达到开发一片、建成一片、见效一片的目的。
(3) 坚持以自力更生为主，国家扶持为辅的原则。引入竞争机制，调动各级政府和广大干群的开发积极性，多方筹资投劳，增加农业综合开发的投入强度。
(4) 坚持以科技为先导。把科技进步与农业综合开发紧密结合起来，项目区率先实现由粗放型农业向集约型农业的转变。
(5) 坚持高起点、高标准、高质量、高效益开发。实行工程措施和生物措施相结合，深度开发与广度开发相结合，严格按照国家建设标准，把项目区建成田成方、林成网、路相连、沟贯通、旱能浇、涝能排的高产稳产农田。
(6) 坚持经济效益、社会效益、生态效益并重的原则。农业综合开发的规划和布局，注重开发的经济效益，同时遵循生态规律，决定种植和养殖结构、工程措施、生物措施。在改善生态环境的基础上，使农林牧副渔各业全面发展。
3.资金来源与使用管理。
(1) 资金来源。农业综合开发的资金来源是国家财政农业发展基金、农业发展专项贷款和群众集资。财政资金分为无偿拨款和有偿借款，中央和地方按1:1投入和配套。农业综合开发专项贷款的数额等于中央财政对农业综合开发的投入。生产经营单位（群众）自筹的资金原则上不低于中央财政投入。
(2) 使用管理。农业综合开发资金渠道多，构成复杂，因而给开发资金使用管理增加了难度。为了管好用好开发资金，提高开发投资效益，在资金使用管理上的主要做法是：
狠抓资金的筹集与落实。在地方财政配套资金中，省财政承担50%，市（地）、县承担50%，省级配套资金每年列入预算，保证足额及时到位。为督促市（地）、县财政匹配资金的落实，省里实行“先配后投”的约束机制，即市（地）、县先把本级配套资金拿出来，然后到上级办理拨款手续；实行公平竞争机制，开发资金优先投放到当地领导重视、配套资金落实得早、好的地方，不确定投资基数。在考虑群众承受能力的前提下，本着积极、自愿、量力而行的原则，充分发动群众、调动农民投资投劳搞开发的积极性，1988—1995年集体和群众投资6.8亿元，超过中央财政投入0.8亿元，投入劳动1.7亿个工日，体现了农民群众是农业综合开发的主体的原则。
改革资金使用管理办法。根据国家农业综合开发资金管理政策，河南省在实践中探索出了“国家引导、配套、投入、民办公助、滚动开发、科学管理”的资金投入管理机制。在资金使用管理办法上还作了一些改革：
❶改计划分配指标为直接按项目投入，不按部门、市（地）分配资金，资金跟着项目走；
❷改多部门管理为“三专五定”管理，即：专人负责、专户储存、专款专用；定开发任务、定投资额度、定建设标准、定还款时间、定奖罚条件；
❸改“国家拿钱，农民种田”，为部分有偿投入，实行定期回收，滚动使用。通过再投放，有效地增加了农业投入；
❹改分散投入为集中、综合投入，改变过去部门分割、投资分散，单一投入、单一建设、各行其事的弊端，将分力变合力，发挥整体功能，做到开发一片见效一片；
❺改国家单一投入为多层次筹集资金；
❻改定基数为竞争开发，哪里潜力大，积极性高，效益显著，就把资金投向哪里。
坚持检查、审计制度。为了保证开发资金真正用到项目上，防止挪用和挤占，全省每年对开发资金审计一次。资金审计检查的主要内容包括政策审查、制度审查、计划审查、效益审查等四个方面。审计检查的组织形式有定期和不定期审计检查。定期审计检查是由省审计厅、财政厅和开发办联合组织一年一次的全面检查。不定期审计检查是由各级开发办和财政部门对下级和用款单位进行的经常性的非全面监督检查，随时就某一个或某一方面的问题，对某一单位进行检查，发现问题，随时处理。
加强群众集资管理。群众集资包括项目区群众筹集的现金和物资。物料按统一计算口径，分门别类进行计算。集资款实行户筹、村管、乡备案，实行专人专账管理，严格审批手续，按计划项目使用，实行“三监督、一公开”，即监督资金、物料使用及工程质量、公开账目。
做好到期有偿资金的回收再投放工作。为做好有偿资金的回收和再使用工作，省财政厅和开发办共同拟定了有偿资金回收使用管理试行办法，经省政府办公厅批转各地执行。各地按照《办法》规定“谁借款，谁归还；谁受益，谁负担”的原则，对到期应回收的资金，由各级财政部门统还，到期不能足额归还者，可根据不同情况分别采用行政手段、经济手段和法律手段促其归还。回收资金再投放以提高经济效益，增加项目区农民收入为目的，保证到期收回为条件，选择那些投资少、效益高、周转快的项目，投资方向侧重第二、第三产业。