（三） 加强合作经济的法制建设

在抓好乡村合作社组织建设的同时，加强农村合作经济立法工作，改善农村合作经济管理，使之逐步进入法制化轨道。从1989年到1994年，在5年的时间里，北京市人民代表大会常务委员会审议颁布了5项有关农村合作经济管理的地方性法规，对郊区农村合作经济的建设和发展发挥了重要作用。
1.制定《北京市农业联产承包合同条例》，规范承包合同的签订与管理。实行联产承包责任制以后，集体经济组织与其承包土地的成员之间的权利义务关系通过签订承包合同加以规定，承包合同管理成为合作经济组织内部的一项十分重要的工作。落实承包责任制初期，由于合同管理工作无法可依，无章可循，部分农村干部群众法制观念淡薄，缺乏合同管理的经验，在承包合同管理中存在很多问题。有的承包合同签订的不规范，责权利不明确，合同的约束力不强；有的随意撕毁合同，承包合同履约率低，发生了大量承包合同纠纷案件，严重地影响联产承包责任制的稳定和完善。为了保护集体和承包者双方的利益，促进生产发展，防止损害国家利益、集体利益，防止损害承包者的利益和生产积极性，1989年10月19日北京市第九届人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过了《北京市农业联产承包合同条例》。该项法规的出台，为郊区联产承包责任制的稳定和完善提供了法律保障，使承包合同管理纳入了法制管理轨道。市、县（区）、乡（镇）人民政府农村合作经济管理部门主管本行政区域内承包合同管理工作，相应地建立健全了管理机构，县（区）成立了农业联产承包合同纠纷仲裁委员会，乡（镇）成立了合同管理领导小组或合同纠纷调解小组，配备农业承包合同管理专职干部531人，形成了市、县、乡合同管理网络，依法对承包合同进行规范。对条款不完备、指标不合理的承包合同进行了调整，各县区统一印制了土地、林业、畜牧、企业等承包合同文本，30%的承包合同由乡（镇）经管站进行了鉴证，合同纠纷明显减少，履约率大大提高，促进了家庭联产承包责任制的稳定和完善。
2.制定《北京市农村集体资产管理条例》，加强集体资产管理工作。经过改革开放，郊区农村集体经济得到了进一步发展，物质基础进一步加强。到1992年，乡、村两级集体资产总量达到297.5亿元，比1978年增长了10倍，其中固定资产137.5亿元，增长8.8倍，每个劳动力占有资产15 422元(不包括土地、山场、林地等资源性资产)。从北京郊区的实际情况出发，市委、市政府明确提出农村经营管理工作要以加强集体资产管理为核心，为此，各级经营管理部门做了大量工作。
(1)清产核资，界定产权，摸清集体资产家底。长期以来，由于农村集体资产家底不清，给管理集体资产带来很大困难。为此，1986年以来，按照市政府的要求，先后在农村开展了三次规模较大的清产核资工作。每次都先进行试点，取得经验，然后由点到面，分期分批进行，一般分四个层次，即村合作社、村办企业、乡联社和乡办企业。各地在清产核资工作中，普遍坚持清产核资与完善承包责任制相结合，着眼于理顺资产所有者与经营者的权责利关系；清产核资与改善乡村集体经济组织及其所属企业单位的经营管理相结合，着眼于提高经济效益。通过清产核资解决了管理中存在的一些问题。房山区对175个名为集体、实为个体的企业进行了清理，有71个企业，集体所有的资产权量超过个人投资，转为集体企业，签订规范的承包合同另行承包；有59个私营企业由工商部门收回集体所有制性质的执照，不再享受集体企业待遇；另外45个企业因经营管理不善，问题较多，关闭清理。个人承包集体企业新增资产属集体投资的界定为集体资产，确属承包者投资购置的，按个人入股处理。怀柔县在清产核资过程中，查明被个人占用的集体资产30 734件，价值571.4万元，经过思想教育，收回实物692件，收回作价款269万元。房山、怀柔、大兴、昌平5个县区通过清产核资收回社员拖欠款800万元，收回外单位欠款近1亿元。
(2)制定地方法规，把农村集体资产管理纳入法制轨道。近年来，郊区集体资产管理存在的重要问题是：
❶产权不清。如对国家支援农村兴办的农田水利设施，农业机械，产权属于谁，认识不一致；在承包、租赁经营过程中，由于合同不规范，对资产增值部分发生争议。
❷管理责任不明。在宏观监督指导上，政府有关部门责任不清，相互扯皮。
❸在合作社内部管理中资产所有者与承包经营者之间管理责任不清。许多乡村合作社以包代管，经营者以包拒管，造成集体资产流失。为了解决上述问题，1993年5月7日北京市人大常委会审议通过了《北京市农村集体资产管理条例》，对农村集体资产的所有权、经营权、管理制度、法律责任作了具体规定，明确了监督管理部门，为改善和加强集体资产管理提供了法律规范。
3.制定《北京市乡村集体企业承包经营条例》，规范集体企业承包行为。乡村集体企业，是北京农村集体经济的支柱，担负着吸纳农村劳动力、增加农民收入、以工补农、推动农村经济发展和社会进步的繁重任务。但是，在企业承包经营中，也存在着以包代管、负盈不负亏、承包合同不完善、损害企业所有者或经营者利益等问题。1994年1月14日，北京市人民代表大会常务委员会审议通过了《北京市乡村集体企业承包经营条例》，为规范乡村集体企业承包活动，提供了法律依据，在实践中发挥了重要作用。
4.制定《北京市农民负担管理条例》，维护农民合法权益。经过改革开放，郊区农民生活水平有了很大提高。1978年农民人均劳动所得198元，1993年增长到2255元，增长了11.4倍。党的富民政策极大地调动了农民的生产积极性，促进了农村经济发展。但是近几年由于农业比较利益下降，农民负担加重，农民收入增长缓慢，生产积极性受到影响。据统计，郊区农民的收入，扣除生产费上涨因素，1978年至1983年平均年递增19.8%,1983年至1988年平均年递增8.8%,1988年至1993年平均年递增只有3.9%。郊区农民收入与城市居民收入差距拉大，城市居民与农民收入比值1978年为2:1,1983年缩小到1.17:1,1992年又上升到1.5:1。1993年郊区农民直接缴纳的村提留和乡统筹款人均47.29元，占上一年人均纯收入的2.68%。虽然没有超过国家规定的限额比例，但来自社会各方面的负担较重，各种收费、集资、罚款、摊派等社会负担名目繁多，农民不满，企业不堪重负。据调查统计，1993年，郊区农民人均承担的社会负担102.3元，每个村合作社承担社会负担2.38万元，每个企业平均承担2.2万元。
为了切实减轻农民负担，加强农民负担的监督管理工作，1994年5月1日，北京市第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过了《北京市农民负担管理条例》，明确了市、区、县农民负担的管理部门，对涉及农民负担的行为进行规范。为保护农民的合法权益，调动农民的生产积极性提供了法律保障。
为了把减轻农民负担工作落在实处，各级政府和业务主管部门做了大量细致的工作。市政府成立了农村负担监督管理领导小组，设立了农民负担举报电话，组织了农民负担执法大检查，对涉及农民负担的文件和项目进行了全面清理和审核，市政府宣布取消了20项不合理的收费项目，对17个收费项目进行了修改，取消了15项要求农民出钱、出工、出物的达标升级活动。农村中乱摊派、乱收费、乱集资现象初步得到遏制，农民不合理负担明显减少。
5.制定《北京市农村集体所有荒山荒滩租赁条例》，保障荒山荒滩租赁依法有序进行。北京郊区山场面积大，为了推进山区开发，80年代初进行过划分自留山、责任山的工作；1993年进一步放开山场经营权、使用权，推行荒山、荒滩租赁开发。为了保障郊区荒山荒滩租赁开发依法有序地进行，1994年9月北京市第十届人大常委会第十二次会议审议通过了《北京市农村集体所有荒山荒滩租赁条例》。这项法规明确了荒山荒滩租赁的范围和对象。规定荒山荒滩租赁必须坚持公开、公正、公平和自愿的原则。在实施过程中要走群众路线，发扬民主，集体经济组织必须根据社员大会或者社员代表会议决定的方案组织租赁。农村集体经济组织应成立有社员代表参加的评议小组，拟定租金标底，并经社员大会或者社员代表会议讨论通过。根据开发利用荒山荒滩周期比较长、见效时间也较长的特点，条例规定租赁期可延长到70年。据统计，到1995年，实行租赁的荒山面积为4.75万公顷，占宜林荒山面积的24.3%。其中，由本村社员承租的面积占78%，由社会单位和个人承租的占12.6%。签订租赁合同14334份，其中承租期在20年以上的占91%。集体收取荒山租赁费1 165万元，平均每公顷245.55元。
6.加强培训，提高集体及企业管理者的素质。为了办好乡村集体经济及其企业，提高管理人员素质，北京郊区坚持进行了大规模的培训工作。仅北京市农业广播电视学校财会分校就招收农业会计、乡镇工业会计和乡村合作社社长三个专业班，学员1万余人，已有8000多人取得中专学历证书。广泛开展岗位培训，几年来培训经管站长、农村承包合同管理人员、审计员、乡村合作社长及其财会人员约7万人次。为评定技术职称，市经管站先后举办了农民经济师、会计师、审计师培训班80余期，已有3000多人取得了经济师、会计师、审计师任职资格。