（一）完善土地承包制度和承包合同管理

自治区实行家庭联产承包责任制初期，在土地承包方面出现一些新情况和新问题。
❶按人口平分土地，农户之间出现土地占有不平衡，有的农户地少劳动力多，一些富裕劳力无事可干，而有的农户地多劳动力少，承包地耕种不过来，形成弃耕、荒芜。
❷土地分包过分零碎，插花种植普遍，耕种管理不便。
❸农户家庭人口因婚丧嫁娶变动后，“增人不增地，减人不减地”，出现新的土地占有不平衡。一些地方为增加集体积累，频繁调整土地，给工作增添了许多麻烦，也引发了新的矛盾。
针对上述问题，各地遵照党中央和自治区党委的有关政策规定，在完善土地承包方面进行了大胆的探索和实践。
❶对土地分包过于零碎，群众有意见的，都本着 “大稳定、小调整”的原则，经过群众讨论，由集体进行统一调整；或由农户之间互相协商调整，集体认可后办理手续，使农户经营的土地尽可能集中连片。据自治区农村固定观察点办公室的抽样调查，从1986年到1990年承包的土地经过逐步调整后，块数由平均每户4. 5块减少到3.8块，每块耕地的面积由0. 19公顷增加到0.2公顷。
❷农户对无力耕种的土地，经集体同意后，可以转包给他人耕种。转包条件要求在完成合同任务的前提下，由双方协商或将承包地交回集体，另行发包给别的农户，但不允许买卖、出租或作非农业用地。
❸部分地方试行了 “两田制”或 “三田制”。“两田制”将集体土地划分为口粮田和责任田两部分，口粮田按人口平均分包，不承担国家定购任务，不上交集体提留； 责任田承担全部义务，有的地方按劳动力平均分包，有的地方采取招标承包。这就使有劳力善经营的种田能手可以多承包土地，实现规模经营，同时因人口变动带来土地分包不均的问题，通过调整口粮田和责任田的面积（即动帐不动地）也可求得到解决，减少了调整土地的麻烦。“三田制”是将集体土地划分为口粮田、责任田和租赁田三个部分，对租赁田实行招标承包，先交租金后种地。
❹集体新开荒地，不再平均承包到户，全部实行招标承包，租赁经营，既发挥了土地规模经营的效益，也为壮大集体经济积累了资金。
❺延长土地承包期。新疆各地1995年按照国务院文件精神，积极稳妥地做好延长土地承包期的工作。具体办法是根据各地实际，区别对待，不搞 “一刀切”。发包方与农户签订的合同到期一批，续订一批，把土地承包期再延长30年；原土地承包办法基本合理、群众无大的意见的，尽量保持原承包办法不变，直接延长土地承包期；因人口变动，耕地占用等原因，造成承包土地严重不均、群众意见较大的，经民主议定，并报经县人民政府批准，本着“大稳定、小调整”的原则，作适当调整后再延长土地承包期。
❻积极探索建立土地承包使用权流转制度。自治区1993年就明确提出要逐步建立土地承包使用权流转机制。吐鲁番、乌鲁木齐、昌吉、塔城、伊犁等地州（市）一些经济发展较快的县乡，在明确土地集体所有权和不改变农业用途、稳定家庭承包使用权的前提下，积极探索放活土地使用权，建立土地流转、补偿制度，承包土地的使用权已逐步流转起来。据对昌吉州农村调查统计，1994年转让承包地的农户有2 300多户，转让土地面积9 000公顷。鄯善县鲁克沁镇沙坎村的87户农户，1994年跨乡、跨县租赁转让的承包地466.7公顷，扩大葡萄、哈密瓜、棉花等经济作物种植，总收入1 160万元，占全村总收入的91%，这个村依靠租赁土地，扩大耕地规模，人均纯收入超过2 000元。
在实行家庭联产承包责任制的同时，加强承包合同管理。这些年来一些地方的承包合同不规范，内容不完善，责权利不明确。一些地方把农业承包合同变成了村集体向农户下达生产和上交提留任务的通知书。有的地方，承包合同只是村干部向农户的口头安排，没有形成文字契约。上述情况，没有体现经济承包合同发包方与承包方的平等关系，不符合承包合同的基本要求，因而在兑现承包合同时，往往出现各种各样的纠纷，影响了群众对党的政策的信任，影响了干群关系和农牧民生产积极性。据1985年底调查，全区91.6%的农户签订了承包合同，合同兑现率仅为61. 31%。
自治区在加强和完善承包合同方面作了以下工作。
❶自治区农业厅制订了《农村合作经济组织土地承包合同管理办法》，经过广泛征求意见试行后，1992年1月27日自治区人民政府以第25号令正式颁布。《办法》对土地承包的原则和政策，承包合同的签订、变更、解除及管理与仲裁等问题都作了具体规定，使各地有章可循，有法可依。
❷建立健全了县、乡、村的土地承包合同管理机构，明确各级农村集体经济经营管理部门为合同管理的办事机构，负责指导签订合同，监督检查合同履行和兑现，调解、仲裁合同纠纷，培训合同管理人员。到1992年底，全区765个乡（镇）建立了土地承包合同管理委员会，8 806个村建立了合同管理小组，配备管理人员1.84万名，初步形成了县、乡、村三级管理体系。
❸规范承包合同内容，明确承包合同不是单方面的任务通知书，而是承包双方责权利的经济契约，承包指标要基本合理，发包方也要从服务入手，为承包农户承担义务。伊犁、喀什等地还统一印制了农业承包合同书。
❹及时调解和处理承包合同中出现的各种纠纷，尽量将矛盾在本地化解。1992年，全区调解承包合同纠纷9 786起，经村上调解、协商解决的8 175起，由乡上调解协商解决的1 586起，经县上调解的25起。
❺普及法制宣传，教育农牧民自觉履行合同，提高承包合同兑现率。据统计，全区1992年完全兑现的承包合同144.3万份，兑现率达80.3%。签订的规范化承包合同占85%，农牧业承包合同兑现率达88%。