（一）减轻农民负担政策的形成和完善

减轻农民负担政策从提出到比较规范，经历了一个逐渐完善的过程。
1.农民负担问题引起中央重视。80年代初期农村经营管理体制变革以后，根据农村双层经营体制下分配领域的固有矛盾和农村开始出现的一些增加农民负担的苗头，党和政府对农民负担问题已开始重视。河南省委政研室写的《合同外追加摊派过多，农村干部反映强烈》一文在新华社《国内动态清样》1983年1月31日第299期刊登后，当时的党中央总书记胡耀邦阅后作了长篇批示，强调关注农民负担问题。党中央在《关于1984年农村工作的通知》中指出，“制止对农民的不合理摊派，减轻农民额外负担”，集体提留要“民主商定，量力而行”。减轻农民负担已明确成为党在农村的一项基本政策。1985年，党中央、国务院又专门发出《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》。河南省委、省政府继而下发了《关于认真贯彻〈中共中央、国务院关于制止向农民乱派款、乱收费的通知〉的通知》，在省内又提出了一些具体要求。
2.省委、省政府制定文件， “5%”概念提出，并得以确立。河南省委、省政府经过调查研究，于1986年制定下发了《省委、省政府关于减轻农民负担的若干规定》，提出了“乡统筹费和村提留款两类合计落实到村最多不得超过全村上年人均纯收入的5%”这一基本政策概念。80年代中期以后，省委、省政府召开的农业、农村工作会议以及所发文件，反复强调减轻农民负担，并加强了对“三乱”的治理。国务院于1990年2月下发了《关于切实减轻农民负担的通知》，在全国范围内确立了“人均集体提留和统筹费，一般应控制在上一年人均纯收入的5%以内”的政策界限，并对乡统筹、村提留以外的集资摊派，规定了严格的审批程序。河南省根据国务院《通知》要求，结合本省实际，于1991年5月制定下发了《河南省减轻农民负担暂行办法》。至此，大体形成了一套关于农民负担监督管理的基本政策框架和工作规范。
3.国务院和省《条例》颁发，农民负担监督管理政策、法规进一步完善。1991年底，国务院发布了《农民承担费用和劳务管理条例》，为农民负担监督管理逐步走上规范化、法制化奠定了重要基础。为推动全省减轻农民负担工作，1992年河南省人大常委会在全省开展了减轻农民负担工作检查评议活动，在宣传政策、推动工作方面发挥了一定作用。河南省委、省政府1993年1月作出《关于切实减轻农民负担的决定》，明确提出“各级党委、政府要把减轻农民负担问题纳入各级党委、政府的责任目标管理，作为考核政绩的重要内容”，并提出“要学会用经济的办法筹集经济建设资金”，“乡镇要精简机构”等要求，还就清理涉及农民负担文件等工作进行了部署。当年3月，党中央、国务院两个办公厅发出《关于切实减轻农民负担的紧急通知》。省委、省政府于3月26日召开省直机关减轻农民负担动员大会。省委书记李长春讲话，系统阐述了农民负担的有关问题，其中提出“要从改革入手去减轻农民负担”的重要思路及其具体要求。随后清理涉及农民负担文件的活动在全省全面展开。河南省共清理审核省级涉及农民负担文件127份，决定继续执行39份，修改52份，废止36份。
1993年12月，河南省第八届人大常委会第五次会议审议通过和颁布了《河南省农民承担费用和劳务管理条例》，标志着河南省农民负担监督管理在规范化、法制化道路上又前进了一步。在此之后，为了使农民负担监督管理制度进一步配套，工作进一步规范化，1994年，河南省人民政府制定下发了《河南省乡统筹和村提留财务管理办法》。至此，关于农民负担监督管理的制度已基本形成，有关法规已基本健全。