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社会保障辞典︱中国社会救助制度 中国社会救助制度 中国的社会救助制度是当代中国社会保障体系的有机组成部分和基本手段之一，主要由民政部门实施。社会救助是对已经陷入贫困的社会成员提供最起码的生活保障的有效手段。在当代中国，贫困现象还较为普遍地存在，因此，社会救助在中国的整个社会保障制度中一直是一种最常用的保障方式。
一般来说，社会救助包括自然灾害救助、失业破产救助、孤寡病残救助和城乡贫困户救助四个项目。在中国，失业破产救助制度目前尚未正式建立， 其他3种社会救助制度是比较常见的。
1. 中国社会救助制度的对象和经费开支。
(1)自然灾害救助。自然灾害救助的对象是遭遇自然灾害袭击而造成生活无着的公民，通常称之为“灾民”， 民政统计的术语称之为“成灾人口”，成灾人口又可分为轻灾人口、重灾人口和特重灾人口。1991年中国灾情严重，经济损失比建国以来任何一年都重，直接经济损失达1215亿元人民币。成灾人口28833万人；其中特重灾人口为7434万人，占成灾人口总数的26%；重灾人口11829万人，占41%；轻灾人口为9570万人，占33%。根据中国现行的社会救助政策和法规，城镇居民、轻灾人口和一部分生产条件较好， 经济富裕地区的重灾人口都不列为社会救助的对象，因此，1991年得到救助的灾民仅为12496万人，占灾民总数的43%。自然灾害救助支出经费17. 2亿元，全部为国家拨款(民政事业费)。另外， 1991年还接收国内外捐赠救灾款物计23亿元。
(2)孤寡病残救助。孤寡病残救助的对象是因个人生理原因丧失劳动能力而断绝经济来源的公民，一般特指无法定继承人、无生活来源、无劳动能力的孤老、 寡妇、 孤儿、 严重残废者等等。 据统计， 1991年， 这部分社会孤寡病残人员共约447万人；其中101万人在城镇，占社会孤寡病残人员的23%, 346万人在农村， 占77%。 得到救助的孤寡病残人员有348万人，占社会孤寡病残人员总数的78%。在现行的社会救助政策和法规中，有一部分救助对象主要依靠“五保”供养的方式来满足他们的基本生活需求， 称为“五保”对象， 1991年“五保”对象约有272万人， 占得到救助的社会孤寡病残人员总数的78%; 其中有68万人在城镇， 占25%; 2044万人在农村， 占75%。 另外，这一救助项目还包括一些特殊的救助对象， 主要是符合政策规定的精减退职老职工以及一部分由中共中央和国务院规定的特殊救助对象，这部分救助对象约76万人，占得到救助的社会孤寡病残人员总数的21%。1991年，孤寡病残救助支出经费12. 0亿元；其中，国家拨款(民政事业费)4. 2亿元，占孤寡病残救助支出经费的35%, 社区援助7. 8亿元， 占65%。
(3)城乡贫困户救助。城乡贫困户救助对象是因个人能力问题无法适应商品生产的激烈竞争而落伍陷入贫困的公民， 一般称为扶贫户和常年救济户。据统计，1991年，城乡贫困户大约有2098万户，8954万人。其中， 城镇392万户， 占总户数的比重为19%, 1641万人， 占总人数比重为18%；农村1706万户， 比重为81%, 7313万人， 比重为81%。其中，得到各种形式扶贫的756万户， 占总户数比重为36%。得到定期定量救济的为48万人， 占总人数的比重不到1%。同年，城乡贫困户救助支出经费7. 5亿元；其中国家拨款(民政事业费)5. 6亿元，占城乡贫困户救助支出经费的75%, 社区援助1. 9亿元， 占25%。
综上所述， 1991年， 中国有成灾人口28833万人， 占全国人口总数的25%，有社会孤寡病残人员和城乡贫困户9226万人， 占8%；共支出社会救助经费达36. 7亿元，占当年国民收入的0. 23%。其中自然灾害救助经费17. 2亿元， 占社会救助经费总额的47%，孤寡病残救助经费12. 0亿元， 占33%，城乡贫困户救助经费7. 5亿元， 占20%。在社会救助经费开支中国家拨款(民政事业费)27. 0亿元，占74%；社区援助9. 7亿元， 占26%。
2.改革以来社会救助工作的主要成就。中国的贫困问题主要发生在农村地区，由于中国土地辽阔，自然环境差异极大，这就使一部分地区因“先天不足”陷入不发达状况。这些地区就是80年代以来常常谈起的“老、少、 边、 穷”地区， 即老根据地、 少数民族地区、边疆地区、 穷困地区，涉及到11片地区， 包括13个省、 自治区中的225个县， 6194个乡。 另外，由于“十年动乱”的影响，加上改革以来的不适应等“后天因素”，80年代初， 中国人均收入不到120元的农民达1亿人， 占农村总人口的12%。
80年代初，以联产承包责任制为中心的农村经济体制改革普遍推开后，一部分农民开始富起来了。中国的社会主义制度是要使农民走共同富裕之路。 1983年，民政部首创扶贫，继而，扶贫成为中国政府的一项重要的工作内容。中国政府的扶贫工作可分为两大部分；一是针对贫困地区的经济开发而言的，称为“大扶贫”，由国务院贫困地区经济开发领导小组负责； 二是针对贫困户的， 称为“小扶贫”， 由民政部负责。
第一部分工作，即“大扶贫”，由国家从1986年起，连续5年，每年拨出10亿元专项贴息贷款，重点扶持了贫困县300个左右。后来，各省、自治区又自行扶持了300多个贫困县， 使被扶持的贫困县达到679个。“七五”期末，这些县的人均收入达到390元，比扶持前的1985年的246元增长了将近50%。扣除物价因素，平均每年增长速度为4. 8%。在中国“大扶贫”主要被看作是经济工作，一般没有把它包含到社会保障或社会救助制度中去，但是，其实际上的社会保障或社会救助的意义却是不容抹杀的。
民政部扶持贫困户的工作是传统的救灾救济工作的改革与发展， 即改变过去的单纯生活救济方式，而与扶持生产相结合，人们称之为改“输血”为“造血”。民政部门对有一定生产经营能力的贫困户，从政策、思想、资金、物资、技术、信息、就业等方面给予扶持，使其经过生产经营活动，摆脱贫困。“六五”期间全国累计扶持1700多万户，其中800多万户脱贫，脱贫率为47%；“七五”期间继续扶持了2500多万户，其中1500多万户脱贫，脱贫率为60%。经过10年的努力，使我国农村绝对贫困人口 (人均收入在200元以下的)减少了将近一半。1991年，是“八五”第一年， 民政部门共扶贫756万户， 其中214万户脱贫， 脱贫率为28%。
对于社会孤寡病残人员，主要是延续了从50年代合作化时期制订的五保政策，但作了重大改革。因为80年代初农村实行以“大包干”为主的联产承包责任制后，原先的农村集体经济模式不复存在，靠农村集体供养的五保户的生活问题也没了着落。这引起了政府的关注，民政部门及时采取措施，这包括：(1)对五保供养所需要的钱、粮和其他生活必需品实行以乡镇为单位统筹；(2)大力发展社区办的敬老院对五保户实行集体供养； (3)通过“承包合同”落实对五保户的生活照料；(4)政府在资金上给予必要的支持。据民政部1991年统计，现有272万“五保”对象由政府和社区供养， 占这一类对象的89%。其中分散供养的有220万人， 占80. 88%。 同时， 有56. 8%的农村乡镇办起了敬老院， 共计39071所，有11. 9%的城市街道办起了敬老院，共计749所，集体供养的五保户达52万余名， 占19. 12%。
对于我国城市和农村中没有生产经营能力而又够不上“五保”条件的特殊困难户，他们大多是有家庭的智力残疾人或其他类型的残疾人，一般估计这部分人在我国总人口中大约占0. 3～0. 6%。对于这部分人，政府一般都给予了定期救济，另外，他们所在的社区，包括城市的街道、居委会和农村的乡镇、村委会，通过各种形式来帮助他们，使他们的生活水平接近当地一般水平。
另外，中国是一个多灾的国家，常年受自然灾害侵袭的约有1～2亿人。中国的贫困问题也大多与自然灾害有关，尤其是多灾连灾地区。所以80年代以来， 民政部的救灾工作就与扶贫工作联系起来了。具体的做法是：救灾款除无偿用于保障灾民的基本生活需要外，还可以采取有偿或部分有偿的方式，扶持灾区有劳动能力的贫困户搞生产自救，以迅速恢复和发展生产，摆脱贫困，改善生活。救灾款的有偿部分收回后，还可以用来建立当地的扶贫基金，有灾抗灾，无灾扶贫。改变了传统的救灾款只能用于眼前吃饭、穿衣、住房、治病等问题的老办法。既提高了救灾款的使用效率，又有利于迅速改变灾区贫困面貌。在80年代，用于扶持贫困户生产自救的救灾款达13. 7亿元， 用于扶持灾民生产自救6. 1亿元，共计19. 8亿元。进入90年代，仅1990年、1991年两年就有3. 9亿元救灾款用于扶贫，2. 9亿元救灾款用于扶持灾民生产自救。农村建立了救灾扶贫基金会43836个， 拥有扶贫周转基金14.8亿元。
同时，由于企业和工会采取了一系列有效措施，城市中年收入在600元以下的低收入户也减少了一半多。 城乡居民收入在贫困线以下的比例已由1980年的10%下降到5%(按可比价格计算)，温饱型上升到78%，还有18%的居民已达到小康水平，其中农村的占15%。这说明我国社会经济发展的第一步战略目标——摆脱贫困、 解决温饱已基本实现。
总之，在中国实行改革开放政策，处于社会、经济转型时期的80年代，社会救助工作取得了很大的成绩。尤其在广大农村地区，有效地解决了一部分已经陷入贫困的社会成员的温饱问题， 并从消极被动的生活救济转向积极主动的扶持生产，为在中国消灭绝对贫困作出了应有的贡献。
3.我国社会救助制度目前存在的问题和对策。虽然在80年代我国的社会救助工作取得了很大的成绩，但是，与实际的社会需求相比，还有很大的差距。这是因为我国正处于一个社会变迁加速的社会、 经济转型时期，在这段时间里，不适应突然加速的社会变迁的人就有可能跌到贫困线之下，再加上很多由于生理或心理缺陷而陷入贫困的人，所以，主要针对现实的贫困现象而设计的社会救助制度责任便分外重大。但是，由于国家财力有限， 社会救助工作在许多地方尚且不能尽如人意。 主要有三个方面：
(1) 社会救助标准过低。
(2) 社会救助经费没有能够与国民经济的发展同步增长。
(3) 没有确定科学的贫困线。
在90年代，要进一步深化社会救助制度的改革，让它在90年代中国人民奔向共同富裕的小康社会的道路上发挥出更大的作用。唐钧 |
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