监察立项

监察立项是检察机关为实行行政监察而制定监察项目，是发现问题的重要途径，也是监察机关实施监察活动的重要依据。《中华人民共和国行政监察法》第29条规定监察机关对需要检查的事项予以立项；制定检查方案并组织实施。监察立项有益于落实行政监察法的实施，使监察活动具有能动性和系统性，避免随意性和片面性，使监察活动更加有效和具有针对性。
（一） 监察立项的类型
1.理论划分的类型
(1)按层次划分，可分为国家级项目、地区与部门级项目。国家项目，就是涉及全国性的宏观问题，对全局有影响的项目。如对国债资金的执法监察，涉及到各个方面，有的带有根本性的问题，对这样的问题若是以中纪委监察部为主开展执法监察，就属于国家级项目。地区与部门级项目，也可以说是微观项目，就是对一个地区、一个部门开展的某一方面具体工作的执法监察项目。
(2) 按势态划分，可分为静态和动态两种执法监察项目。静态项目，就是对单位和部门所确定的政策和规定，是否符合党和国家的政策和规定进行执法监察。其实质，就是监督检查其政策、法规自身的合法性、合理性。如有的单位制定的土政策、土规定不符合国家政策和规定，而且有很大的危害性，通过执法监察应予以制止或纠正。动态执法监察，就是对单位和部门执行党的路线、方针、政策、决议和国家法律、法规、决定、命令以及执行单位和部门自身所制定的政策和规定的行为活动进行执法监察，以确定其行为活动是否合法、规范，符合程序要求等。
(3)从时限上划分，可分为事前、事中和事后三种类型的监察。事前监察，即某一项工作开始或开始前，就对有关问题，按照国家的法规、政策等有关规定制定符合实际的具体的规定，或者制定出政策界限、规章制度，按其政策界限、规章制度进行预防性监察，防止在执行中出现偏差。这种监察可称作超前防范性行政监察。事前监察是一种防范性监察，主要是围绕监察对象的决策行为和实施决策前所采取的措施进行的监督。首先是检查决策的合法性。这有两方面的含意。一是决策行为本身是否合法，即是否做到了正确决策，就是说决策的作出是否按有关的规定，履行了必要的程序。比如调查研究，可行性分析论证，集体讨论研究决定等。我们这里说的是“正确决策”，而并非说“决策正确”，这是有区别的。但正确决策可以在很大程度上保证决策正确。二是决策本身是否合法，是否正确，即所作出的决策是否符合法律法规规章制度的要求，是否符合客观实际，不合法不正确的决策当然应该及时予以制止。除对决策进行监察外，对决策实施所要采取的措施是否得当也要进行监督，因为即使决策正确，如果没有有效措施的保证，也不会得到很好的执行，收不到理想的成效。开展事前监察的目的是预先进行防范，以减少和避免问题的发生，做到监督到位，关口前移。
事中监察，即同步监察，主要是对执行决定或决策过程中，违背法律和政策的行为监督和纠正，使之符合国家的法律法规和政策规定。因此，也称为纠正性行政监察。
事后监察，主要是针对事后出现的一些违法违纪问题，从总结教训、改进工作的目的出发，实行的监督检查。通过监察对于违法违纪者要进行查处，对一些问题要提出改进建议。因此也称为惩戒性的执法监察。事中监察是一种同步性监察，对监察对象在工作进行中履行职责的情况进行的监督检查。其主要形式是参与有关业务工作，在参与中跟踪了解情况，对发现的问题进行检查或调查。通过事中监察，可以有效地规范监察对象的行政管理行为，促进其正确履行职责，及时发现和纠正工作中存在的问题，防止问题的扩大，减少损失。事后监察是对监察对象已经完结的行政管理行为进行的监察，是对管理行为结果的监察。这种监察可以查明其完成任务的合法性、有效性。一是对监察对象完成任务情况进行监察，重点监察行政管理效果的好坏、效能的高低；二是对行政管理活动中的突出问题进行监察，对已经发生的不良行政行为予以纠正和处理。
2.监察立项的实务划分
(1) 监察计划制定中的立项。监察机关在一定的时期内，为了更好地履行监察职能，通常都会针对本地区的监察重点制订监察计划，并在监察计划中确立监察的具体项目，这就是监察计划制定中的立项。监察计划制定中的立项主要有以下几个方面：
❶行政执法监察立项。执法监察是监察机关根据法律、法规、对国家行政机关及其公务员实施国家法律、法规和政策以及决定、命令的情况进行监督检查，并对违反法律、法规及政策的行为提出监察建议或作出监察决定，加以纠正惩处。执法监察的目的简而言之，就是保证国家政令畅通，监督国家行政机关及其公务员依法行政，廉洁高效地履行行政职能，保证各级政府的任务得以实现。

❷廉政监察立项。廉政监察是指行政监察机关对监察对象在从事行政公务活动中是否廉洁奉公，有无利用行政职权谋取各种个人或小集团利益情况所实施的监督检查，并对各种违法违纪行为进行调查处理。廉政监察的主要内容可以概括为三个方面： 一是监督检查监察对象在行政活动中是否认真执行法律、法规、政策和决定、命令，忠实地履行行政管理职责，有无滥用职权的问题存在。二是调查处理监察对象贪污、受贿、挪用公款，或利用职权索要财物、挥霍浪费，非法营建私人利益和用公款进行私分等各类违法违纪行为。三是分析研究产生上述各类问题的原因，有针对性地提出监察建议，建制补漏。

❸行政效能监察立项。效能监察的概念： “效能”这个词的原意是指事物所蕴藏的有利的作用，把这两个词合成为“效能监察”一个词，“效能”在这里涵义就小多了。它实际指的是行政管理的效能，即行政管理活动这一事物所蕴藏的有利的作用。而行政管理活动的效能，主要从能力、效率、效果、效益这四个方面体现出来。行政管理能力是实现行政管理高效能的基本条件。不难想像，没有或缺乏行政管理能力的机关组织或工作人员不可能产生和发挥高的管理效能。行政管理效率指在单位时间里完成的管理工作量，或者说是某一行政管理工作所获的成果与完成这一工作所花时间和人力的比值。用人、用时越少，效率越高，反之亦然。行政管理效果指行政管理活动所产生的实际成果，包括物质文明成果和精神文明成果。它是衡量行政管理好坏的直接标志。行政管理效益是指行政管理活动所产生的直接经济利益、社会利益或客观的社会效应和社会影响。行政管理效能的这四个要素不是孤立存在的，而是互相联系的，从不同的侧面反映行政管理的效能。行政管理效能是行政管理活动的出发点和归宿，是行政管理活动情况的综合反映。
效能监察是指行政监察机关以提高行政效能为目的，对国家行政机关及工作人员在行政管理活动中的行为、能力、运转状态、效果、效率等方面的监督检查活动。

❹其他专项监察立项。其他专项执法监察是指根据政府或上级监察机关的部署，或者根据本地区、本部门的实际需要，对行政机关特定的、具体的工作事项进行的检查。这是监察机关常用的一种执法监察方式。监察机关根据政府工作的重点和上级监察机关的安排，对某项专门法律法规执法情况的监督检查。采用这种方式发现问题较为深刻，特别是对一些具有倾向性的问题的处理比较及时和有力，成效比较显著。
行政监察、廉政监察、效能监察和执法监察，怎么理解它们之间的关系呢？
在立项过程中应当正确理解和认识各项监察项目的内涵及区别，即行政监察包容廉政监察、效能监察和执法监察，或者说廉政监察与效能监察和执法监察之和是行政监察的全部内容。
廉政监察与效能监察的关系。廉政监察着重解决反对以权谋私、惩治腐败的问题，促进政治稳定；效能监察主要解决干部履行职责、勤奋高效的问题，促进经济发展。二者应紧密结合。一般来说，这两方面都有问题时，首先要抓廉政监察，保证政治稳定，政治不稳定经济没法搞。但我们也应尽可能地开展效能监察，从而推动廉政监察。
廉政监察与效能监察作为监察机关的两项基本职能，各有特定的规范。但二者的实质作用均在于制约监察对象所握有的各种权力的运用，促进监察对象廉洁奉公、高效工作，保证国家法律、法规和政策正确贯彻执行。这两种职能在行政监察活动中互为补充，互相促进，相辅相成，构成了维护国家行政机关及其工作人员廉洁高效的监督机制。两种职能的目的和作用有所不同，既不能互相代替，又缺一不可。只有充分发挥两种职能的作用，才能体现出行政监察的本质特征，全面履行监察职能。我们既要看到他们的联系，又要看到他们的区别，根据不同情况，有针对性地开展各项监察活动。
因此它们互有联系、交叉又有区别。效能监察和执法监察在合法性方面，即对监察对象在贯彻执行国家法律法规方面进行的监督检查中有一部分是有所交叉的。执法监察与廉政监察也有一定的联系和交叉。如治理乱收费、乱罚款，既是执法监察，也是廉政监察，从保证政令畅通，维护政府行政机关的效能来说也可归入效能监察。效能监察的合法性标准中，有一部分是对监察对象是否守法的监察，有一部分是对监察对象执法行为是否合法的监察，这后一部分即是效能监察与执法监察的结合点。
(2)监察案件办理中的立项。监察案件办理中的立项是指监察机关在执行监察计划或监察活动中，发现有需要重点监察的内容而制定的监察项目。可见，这种监察是针对案件中发现的问题而制定的具有明确目的的立项。监察案件办理中的立项是为了弥补监察计划的不足，在实践中及时发现问题并进行监察的主动性活动，有利于迅速发现问题和采取措施。监察工作的重点，应当放在查处监督检查中揭露出来的重大违法违纪案件上。通过执法检查活动查出违纪问题，为案件调查提供了信息和线索； 通过检查中的案件调查，查出更深层次的问题，使执法检查活动进一步深化。
（二） 监察立项的基本程序
1.选项
选项包括五个部分，即选项的范围、选项原则、选项调研、项目筛选、搜集与选项有关的政策、法律依据。
(1)选项范围。
❶已经妨碍、正在妨碍或可能妨碍党和政府中心工作开展的一些问题、环节或突出问题、突出环节；
❷党政领导重视群众反映强烈的社会问题及热点问题；
❸党政机关及其领导根据工作需要，批示的需开展执法监察的项目。
(2)选项原则。
❶不能脱离党和政府的中心工作的原则。执法监察工作要紧紧贴近党和政府的中心工作，做到想其所想，急其所急。
❷依法选择项目的原则。注意选择执法监察项目必须有法可依、有章可循，否则，执法监察就缺乏法律依据，难以判别执法监察中的是非曲直；
❸对所选项目应有能力承办，又能取得较好效益的原则。
(3)选项调研。在确定选项的范围内，对拟开展执法监察的问题的产生、发展、变更、终止、危害、影响、后果，以及对开展此项执法监察可能获得的结果，及其价值的估计都应进行调研和分析。在调研工作中要深入细致，全面客观，抓住重点。要向拟选项目涉及的单位和部门调查、了解一些基本问题、基础问题、是非问题、政策界限问题、涉及到的有关问题以及群众的要求、意见、态度和想法。基本做到情况明了，政策界限清楚，为确立项目做好准备，打好基础。
(4)项目筛选。在调研基础上，根据解决问题的轻重缓急和党政领导的意见要求，按照各级执法监察的职责范围，量力而行地筛选有关项目。
(5) 收集和筛选与项目有关的法律和政策依据。这项工作包括国家规定的法律法规；部门、地方制定的符合国家规定的法规、政策、规章制度； 企事业单位内部制定的规章制度等。对于不符合党和政府规定的一些“土政策”也应注意收集。
2.立项
立项包括三个方面，即立项的依据、项目的类型、立项的报告及内容。
(1)立项的依据。立项的依据是国家的法律、法规，同时根据党政领导的要求、群众的反映、工作的需要，通过执法监察以达到政令畅通，促进工作效能，改善管理，廉洁从政的目的。
(2) 项目的类型。
(3)立项的报告及内容。当执法监察的项目确立后，要写出报告呈送有关领导和部门。其报告的内容，主要有四个方面：
❶标题。关于对某某问题开展监察立项的请示。
❷呈送的机关、部门和领导。
❸报告内容。包括立项的依据、目的、任务、方法、步骤、监察的性质、组成人员、工作时间、有关要求等。
❹落款。
3.审批
按照项目的类型和项目的管辖以及对项目的承办形式，分别将立项报告呈送有关机关及其领导审批； 部门级项目，由纪检监察机关呈报本单位领导批准。监察立项在监察实务中一般又可以分为两种，即监察计划制订中的立项和监察案件办理中的立项。