深化政治体制改革

深化政治体制改革，建设社会主义政治文明，本质是推进制度文明建设，重点和核心是建设社会主义文明的政治制度，逐步实现社会主义政治文明的制度化。
（一） 政治文明的本质是制度文明，核心是文明的政治制度
政治文明不单纯是一种政治价值和政治文化，更是体现某种价值和文化的政治制度体系。一个社会的根本政治制度及各项具体政治制度，是该社会政治文明的“骨架”和“脉络”，起着根本性的支撑作用。从这个意义上说，政治文明在本质上是制度文明。一定社会的政治文明的发育程度，主要决定于该社会政治制度的发展与完善状况。《求是》杂志总编辑王天玺在其总撰稿的《东方之光——“三个代表”与理论创新》中说： “没有一个优越的社会制度和政治体制，即使有显著的技术创新成就，也不能转化为推动社会进步的巨大、恒久的力量。这是铁的历史法则。”任何在价值层面极好的东西，只有经过相应的制度层面路径，才能在实践层面得到较好的体现。建设社会主义文明的政治制度，实现政治文明的制度化，对于政治文明建设具有至关重要的决定性作用。因此，深化政治体制改革，建设社会主义政治文明，着重致力于制度文明建设，重点在基本政治制度和具体政治制度的改革与完善。这一点，在我国社会主义政治文明建设中尤为重要。20多年来，随着我国政治体制改革的逐步推进，我国的人民代表大会制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度等基本政治制度以及相关的具体政治制度，有了很大的改进与完善，在国家政治生活和国家管理中发挥着愈益重要的作用。但是，我国社会主义政治制度仍然存在许多不完善、不适应的地方，许多体制上的缺陷还没有完全消除，特别是一些具体的政治制度还不很健全，同社会主义市场经济体制相适应的一些民主规则、民主程序有待于进一步建立与完善，体现社会主义政治文明的许多好的经验和做法尚需进一步法律化、制度化，法律上已经明确规定的政治规则、政治程序更须严格实行。江泽民同志指出，进行政治体制改革，还有大量工作要做，说到底，是一个体制创新的问题。通过政治体制创新，逐步实现社会主义政治文明的制度化，使我国社会主义民主政治制度不断完善起来。
政治文明所表现的是人类对理想社会制度的追求，反映了人类对社会关系的调控和调节水平的提高，表现为国家政治、法律制度的进步与完善，社会关系的优化和公民权利的日趋扩大。其重点和核心都体现在制度上。我们党提出建设社会主义政治文明，是为了实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。邓小平同志在提出物质文明、精神文明这两个概念的时候，同时提出了改革和完善社会主义的经济制度和政治制度，发展高度的社会主义民主和完备的社会主义法制。这两个文明加上一个制度建设，都是社会主义现代化的奋斗目标和重要任务。因此，在物质文明与精神文明这两个文明之间，应该有个制度文明的问题。当然，不提制度文明，只要在建设两个文明的同时，强调一下制度也要改革和完善，也要健全社会主义民主和法制，也是可以的。现在提出政治文明问题，与制度文明有联系，又有所区别。一方面，制度文明里面包括文明的经济制度、政治制度、文化制度等各种制度，而政治文明只是专指文明的政治制度； 另一方面，政治文明又比制度文明包容性大，不仅包括政治制度，还包括政治理念、政治行为等。所以，政治文明和物质文明、精神文明相比，既有相对独立的一面，又有相互交叉的一面。从文明的政治制度来讲，是物质文明、精神文明所没有的； 从文明的政治理念或政治意识来讲，同精神文明是交叉的；从政治行为来讲，作为物质的实践过程和人的行为，同物质文明和精神文明是有交叉的。所以把政治文明与物质文明、精神文明一起作为社会主义现代化建设和当前全面建设小康社会的奋斗目标提出来，既可以避免三大文明在内容上的交叉重叠，又可以突出政治文明的重点和核心即文明的政治制度。所以江泽民同志在十六大报告中把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标，并指出，要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。这就指明了今后一个时期深化政治体制改革，发展社会主义民主政治的主要任务、工作重点和实现途径。
（二） 建设文明的政治制度，实现社会主义政治文明的制度化
深化政治体制改革，建设社会主义文明的政治制度至关重要。历史上对于斯大林的专制，毛泽东曾感慨这种现象在欧美民主国家“不可能发生”。对于“文化大革命”，邓小平总结说这固然与领导个人的品质和作风有关，但制度特别是政治制度问题更带有根本性、全局性、长期性和稳定性，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变，才能保证国家的长治久安和兴旺发达。毫无疑问，社会主义政治文明具有强大的生命力和优越性。但在民主政治的具体实践中，一些亟待建立的制度尚未建立起来，一些具体制度仍有不够科学、不够明确之处，民主制度化的任务还相当繁重。这就需要大胆进行改革，大胆进行制度创新，努力形成好人能充分做好事，坏人无法任意横行的制度和机制。
建设社会主义文明的政治制度，实现社会主义民主政治的制度化，内容丰富，任务繁重。它包括完善人民代表大会制度、实现决策的科学化和民主化、深化行政管理体制和机构改革、推进司法体制改革、深化干部人事制度改革、加强对权力的制约和监督等内容。
1.完善人民代表大会制度，发展基层民主
人民代表大会制度是实现人民当家作主的根本制度，需要进一步坚持和完善。当前，特别要完善人大的选举、立法和监督制度，使其规范化和程序化。
完善人大的选举制度，核心是保证选举要体现平等和公正。这就要规范选举的规则和程序。完善人大的立法和决策制度，核心是保证立法和决策的科学化民主化，体现人民意志。完善人大的监督制度，核心是促使“一府两院”依法行政、公正司法。当前，依法行政工作总体上是有成绩的，但也存在着一些问题，主要表现在： 越位、错位、不到位的现象时有发生。司法机关在公正司法中也存在着执行难等问题。对此，人大要完善监督程序，加强依法监督，使我们的政府成为行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府； 使我们的司法机关公正司法、严格执法。
我国的人民代表大会制度属于代议制政治，人民群众通过自己选出的代表来行使权利。但是，代议制政治并不是囊括了公民的一切政治权利，许多方面还需要公民直接参与政治运作过程，行使法律规定的各种民主权利，直接依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活。因此，基层民主就成为公民实现政治权利的最直接的方式。扩大基层民主关键是落实“四权”，即知情权、参与权、决策权、监督权。特别要通过健全和完善政府与公众的沟通渠道和传播机制，加强政务公开，提高政府行政的透明度，满足公众的知情权，加强公众对政府活动的了解，鼓励公众积极地参政、议政，最终推动社会主义民主政治的建设。社会主义现代民主政治的重要特征就是公众广泛的参与性，公众有权以直接或间接的方式参与政治生活。公众参与政治生活的必要条件就是实现政府与公众的双向沟通。政府提供有效的社会沟通渠道，使公众的意见和利益有充分的机会表达出来，不仅可以使政府及时、广泛地了解各种不同的利益，为政府制定政策提供依据，同时也能够有效缓解社会矛盾，有利于形成既生动活泼、又稳定和谐的政治局面和社会秩序。
2.改革和完善决策机制，实现决策的科学化和民主化
新世纪新阶段，全面建设小康社会，作为一个发展中国家，又处于转型时期，各种社会矛盾之复杂，现代化建设任务之繁重，是过去任何历史时期所不能比拟的。这大大增加了决策工作的复杂性和困难性。稍有不慎，就会失之毫厘，谬之千里，造成难以挽回的损失。因此，作出正确的决策，不仅要依靠领导干部本人长期实践中积累的智慧和经验，不仅要依靠领导成员集体的智慧和经验，而且要依靠一大批各行各业的专家，依靠各种专门的决策研究机构，依靠那些知识和信息以及实践反馈信息的综合体，采取新的理论和方法，进行集体研究，才能提出正确的决策。
我国政治体制上的一个重要弊病，就是领导权力过分集中，决策制度不健全。改变旧的不适应改革开放和现代化建设要求的决策方法是我国政治体制改革的重要环节。在这方面，我们做了大量工作，取得了一定的进展，但由于几千年封建社会和小生产经济的影响，以及科学文化教育的落后、法制不健全和干部素质、民主作风方面存在的问题，一些领导干部凭经验拍脑袋决策的做法仍然司空见惯。这个问题不解决，社会主义政治制度就是不完善的，不健全的，我国的经济社会也难以得到持续稳定发展。我们进行政治体制改革，一个极为重要的方面，就是要解决这个问题。解决了决策科学化、民主化的问题，就能够大大完善和巩固我国的社会主义制度，充分发挥亿万人民的主人翁责任感，充分发挥他们的积极性和创造性，也就能够充分发挥社会主义制度的优越性。
在一个现代社会里，科学和民主是不可分的。没有民主，谈不到真正发展科学，没有科学，也无从建立真正的民主。同样，决策的科学化和民主化也不可分。决策科学化民主化就是把科学引入决策过程中，利用现代科学技术手段，采用民主和科学的方法，把决策变成集思广益的、有科学依据的、有制度保证的过程。所谓决策科学化，首先就要民主化。没有民主化，不能广开思路，广开言路，就谈不上尊重知识，尊重人才，尊重人民的创造智慧，尊重实践经验，就没有科学化。反过来说，所谓决策民主化，必须有科学的含义，有科学的程序和方法，否则只是形式的民主，而不是真正的民主。所有这些不仅是一个理论问题，而首先是一个紧迫的实践问题。切实解决好这个问题，是中国共产党人的历史责任。
实现决策科学化和民主化首先要提高坚持群众路线的水平，全面贯彻民主集中制原则。人民群众是实践的主体，对客观实际情况最了解，他们的呼声、愿望既是对客观实际的最真切的反映，又包含着对自身的利益要求。倾听人民群众的呼声，反映人民群众的愿望，尊重人民群众的创造，及时发现、总结、概括人民群众创造出来的新鲜经验，我们才能制定出正确的方针、政策，提出和采取符合客观实际、符合人民群众利益的各项改革和建设的措施。党在新形势下为人民谋利益和依靠群众的具体方式及决策方式虽然有变化，但一切为了群众的根本立场和宗旨不能变，一切依靠群众的根本观点和行动准则不能变，“从群众中来，到群众中去”的根本工作方法不能变。既要充分发挥党的群众路线的优良传统和政治优势，又要赋予群众路线以时代内涵，按照群众路线的要求，在制定政策措施、决定重大事项时，充分调查研究，听取各方面意见，反复进行比较、鉴别和论证，实行民主决策，根据法律和制度，严格按程序办事，使多数人的意见得到充分的表达和体现，使决策建立在广泛的群众基础之上。
建立符合民主集中制要求的科学有效的工作机制，充分发扬党内民主和人民民主，能够调动广大干部和群众的积极性，弘扬正气，打击歪风，有效地遏制各种不良倾向。现在政治生活中民主不够和集中不够的问题都有不同程度的存在，需要努力建立有效的工作机制，以完备的制度来保障党内和政治生活中的民主，维护中央权威，保证政令畅通。
发展党内民主，充分发挥广大党员和各级党组织的积极性、主动性、创造性，是实现决策科学化民主化的重要保证。要切实保障党员的民主权利，拓宽党内民主渠道，加强党员对党内事务的了解和参与。凡属党组织工作中的重大问题都应力求组织广大党员讨论，充分听取各种意见。通过建立有效机制，保证基层党员和下级党组织的意见能及时反映到上级党组织中来。上级党组织应充分听取党员和下级党组织的意见，集思广益，不断推进决策的科学化、民主化。按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好党的委员会全体会议的作用，健全党委常委会的决策程序。凡属重大决策，都必须由党委集体讨论，不允许个人说了算。进一步坚持和完善集体领导和个人分工负责相结合的制度，建立和完善领导干部工作考核制度和重大问题的责任追究制度，提倡领导干部敢于负责的精神，反对揽功诿过、互相扯皮和无人负责，不给不正之风的滋长蔓延以可乘之机。
完善决策调研机制，改变单纯依赖“领导者本人调查研究”的传统调查研究模式，建立适应信息化、全球化时代发展需求的科学调研机制。提倡发展数据库、智囊团等机构参与科学决策的方式方法。彻底杜绝各种弄虚作假、欺上瞒下、报喜不报忧等错误的观念和做法。规范市场经济条件下党政领导的职责以及衡量政绩的标准，坚决反对各种形式主义和浮夸风气的蔓延。
确立重大决策责任追究制度。每一个决策者都要对自己的决策承担责任，这种责任可能是政治的、法律的，也可能是道义的。而政治责任和法律责任是最有效的制约机制。这决不是要束缚决策者的手脚，而是从对党对人民对法律高度负责的角度，对决策者提出的更高的要求。因为我们以往由于决策失误给人民、给国家的利益造成损失的实例屡见不鲜，由于缺少决策责任追究制度，决策者往往不承担责任。因此，为防止因决策失误和管理失控而导致严重损失事件的发生，就应建立决策法治机制和决策者的法律责任追究制度，用法律责任约束机制培植、提高和优化决策者的高度责任感和对国家、对人民事业的负责精神，使决策失误减至最低限度。
3.深化行政管理体制和机构改革，实现政府职能和管理方式的法制化
深化行政管理体制改革的目标是进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。这项改革首先要集中解决行政管理体制存在的突出问题，消除阻碍生产力发展的体制性障碍，增强行政管理的活力，调动广大公务员的积极性、主动性和创造性，降低行政成本，提高行政效率，为全面建设小康社会、实现社会主义现代化提供制度保障。
深化行政管理体制改革必须在立足中国国情和实践经验的基础上，借鉴西方发达国家政府改革的有益成果，大力推进行政管理体制创新，全面依法实现从“全能政府” 向 “有限政府”转变，从“管制政府” 向 “服务政府”转变，从“细职能、大政府” 向 “宽职能、小政府”转变，从“权力政府” 向 “责任政府”转变，努力建设一个适应社会主义市场经济体制需要，符合民主法制要求和精简、统一、效能原则，行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
改革的关键是进一步依法转变政府职能和改进管理方式。首先要以法律的形式明确政府的职能定位，构建适应社会主义市场经济要求的职能框架，切实解决政府职能缺位、越位和错位问题。强化公共管理职能，弱化微观管制职能，转化社会自治职能，逐步收缩政府职能范围，将政府职能定位在宏观调节、监管市场、提供基础设施和公共服务、社会保障、保护自然环境等方面； 提高政府服务的质量，积极倡导和实践以民为本、执政为民的执政理念，坚持以绩效为本，反对形式主义、官僚主义，提高行政效率，降低行政成本。
4.深化司法体制改革，从制度上保障实现社会公平和公正
十六大报告指出，社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保障审判机关和检察机关独立公正地行使审判权和检察权。这指明了司法体制改革的两个重点：一个是既要权责明确，相互制约，又要相互配合，不能扯皮，保证办案质量； 二是司法体制应能保证和实现公平公正，即要公正地执法和严格执法，克服地方保护主义。有了这两条，司法体制的改革就有了自己的定位。
我国现行的司法体制是在计划经济背景下形成的，由于司法机关的设置、司法人员的任免权限以及权力的配置、人财物的保障体制等诸多因素，在涉及地方利益的时候，往往会出现地方保护主义。改革司法机关的工作机制和人财物管理机制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。这触及到了现实司法实践中一些问题的实质。长期以来，法院和检察院的人财物都由政府部门来管理，随意性较大。一是对人的引进、使用和处理，自己说了不算，保证不了法官和检察官队伍的质量； 二是司法机关的办公经费无法得到保证，以致分散了司法机关全力办案的精力，这是司法机关的“老大难”问题。
公平和正义往往先表现在程序上是否公正。它的实质意义有两个方面，第一，如果实体公正、程序公正，群众也只会出现“合理怀疑”； 第二，程序公正是保护人民群众经济和社会利益的最可靠保证。所以，“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，“完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益”。这说明我们党把实施“依法治国”的基本方略进一步向司法体制方面深化。在制度上保证依法独立行使审判权和检察权，其实就是在诉讼程序上保证公正和正义。目前，法院和检察院在诉讼程序上还存在一些不完善之处，今后亟须在这方面继续深化改革，从而真正地从实体上和程序上保护公民和法人的合法权益。
5.深化干部人事制度改革，加快干部人事工作的法制化步伐
深化干部人事制度改革，用邓小平的话说，就是要建立能使人才脱颖而出的充满活力的机制。根据这一思想，我们党确立了现阶段干部制度改革总目标： 从我国国情出发，建立一套符合机关、企业和事业单位不同特点的科学分类管理体制； 创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境； 形成一种广纳群贤、人尽其才、能上能下，优秀人才能够脱颖而出的用人机制，把优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来； 以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点，以科学化，民主化，法制化为目标，改革和完善干部人事制度，健全公务员制度。这是我国干部制度改革前进的方向。
建立公平竞争的干部选拔准入机制。进一步解放思想，更新观念，坚持群众路线，扩大民主，拓宽视野，多渠道识人，打破身份限制、地域界限和“台阶”限制，加大公选的力度。完善考核，多角度知人，确立中国特色的领导干部能力素质考核评价体系。深化改革，多途径用人，逐步缩小委任制的范围，扩大民主选任制的范围； 不断健全选举制度，坚持“四化”方针、党管干部原则、德才兼备原则、公开公平竞争择优原则，适度扩大差额选举和直选的范围，增强选民意识，规范选举程序，严肃选举纪律； 加快干部人事工作的法制化步伐，使选人用人工作在法律法规的规范下运作，真正做到依法管理干部。
建立严格配套的领导干部管理监督约束机制。从制度入手，加强领导干部的日常管理和监督。形成经常性的思想教育和管理制度，不要等到出了问题才来教育，不要等到考察提拔时才发现问题，才来帮助。确立科学的绩效评价制度和能上能下的用人机制，疏通“出口”，把干部“能下”落到实处。完善领导干部选拔任用失察追究制度，一是科学确定责任人，二是明确界定追究时限。
此外，建立领导干部健康成长的各种机制，重点建立领导干部风险保护机制，确保观念新、脑子活、敢闯敢干、勇于开拓创新的优秀领导干部健康成长。营造领导干部成长的政治环境、工作环境、生活环境、人际环境，尤其是“善政”环境，真正形成《吕氏春秋》 中所说的“人往高处走，人向善政流”。
6.建立科学的权力运行机制，健全有效的权力制约和监督体系
对权力的监督是执政党建设的重要内容，也是实现社会主义政治文明制度化的必然要求。邓小平曾经指出党要接受监督，党员要受监督。我们党是执政党，威信很高。我们大量的干部居于领导地位。在中国来说，谁有资格犯大错误，就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应该特别警惕。宪法上规定了党的领导，党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要接受监督，就要扩大党和国家的民主生活，如果我们不接受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。
当前政治体制改革要解决的突出问题，仍然是邓小平同志提出的权力过分集中的问题。对权力的制约和监督，是中国政治体制和运行机制中的一个薄弱的环节，许多严重腐败事件的产生，从根本上说由此而引起。如何建立科学的权力运行机制，健全权力制约和监督，有效防止权力腐败，越来越成为能否解决经济、政治体制深层次矛盾和弊端的瓶颈，越来越成为党内和社会各界的共识。深化政治体制改革，建设社会主义政治文明，从制度意义上看，建设社会主义文明的政治制度，一个重要的价值取向就是建立科学的权力运行机制，健全权力制约和监督体系。为此，必须采取新举措新制度，不断加强对权力的制约和监督。
第一，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。从决策到执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。
第二，重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督。对领导干部的监督重点是两个方面： 一是加强对领导干部特别是对“一把手” 的监督。实行多种形式的领导干部述职述廉制度，健全重大事项报告制度，质询制度和民主评议制度，以及领导干部财产申报制度、离任审计制度等。加强组织部门干部监督工作以及组织部门与执纪、执法、信访等部门的联系。二是对干部选拔任用工作的监督。建立党政领导干部民主推荐工作责任制和党政领导干部考察工作责任制，逐步探索建立干部选拔任用工作责任制和用人失察失误责任追究制。
第三，推行党务政务公开制度，发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。认真执行党务政务公开制度，公开、公平、公正是从事任何党务、政务应遵循的原则。其中公开是公平、公正的基础和前提。党务、政务公开既包括结果的公开，也包括过程的公开。程序公开有利于维护和实现人民的民主权利，因而更为重要。
第四，强化班子内部监督，完善重大事项和重要干部任免的决定程序。尽管今天我们不必去照搬西方政治制度模式，不搞“多党轮流执政”、“议会制”和“三权分立”等，但是，西方政治体制中对权力的有效制约和严格监督，是人类政治文明的先进成果，有值得我们借鉴之处，不可盲目排斥、一概否定。如何加强对执政党权力的有效制约和严格监督，需要不断从制度化、规范化、程序化的轨道上积极探索，勇于改革，务求实效。