文书管理

1.文书的含义
文书是指单位或个人在工作活动中所制发的、具有特定格式的文字材料。它包括私人文书和公务文书。私人文书是指个人活动中形成，归个人所有的文字材料。如私人信件、日记、自传、家谱、著作手稿、回忆录及房契、地契等。公务文书，简称公文，是指政党和国家机关、团体、企事业单位在公务活动中，经过一定处理程序所形成的书面文字材料。这里研究的主要是公务文书，着重研究公务文书的特点、作用、种类、格式等。
2.公务文书的特点
(1)政策性。政府机关的文书是党和国家方针政策在政府工作中的体现，各个部门的机关文书是依据党的路线、方针、政策和国家法律制定的，是党和国家方针政策在各个部门工作的体现，其内容势必具有较强的政策性。
(2)权威性。公务文书是法定机关在自己的职权范围内依法制定的。它的内容体现了国家的利益和国家的意志，代表制发机关的意志、态度和意见，体现制发机关所具有的法定权威，因而它具有权威性。有关单位和群众必须遵行。如国家颁布的命令、规定、指示，不可违反，违反者要受行政处分，禁必止，令必行，不可含糊。对于指示和决定，下级机关和有关人员必须认真贯彻执行；对于请示，上级领导机关要做出答复等。
(3)规范性。各类机关制发的各种公文，从写作体裁、内容结构，到页面安排都有惯用的格式。在不同时期，国家对公文的种类、名称、用法、用纸规格、书写编排、装订办法，都有统一的规定。国家还规定公文制定和处理的一定程序和手续，以保证公文的标准化、规范化。如“中共中央文件”字样，它开头部分行文部分之间惯用红线横条，中间印有五角红星。
(4)现实性。公文必须具有现实的效用，每件公文都是为现实工作需要而制发。它告诉人们应该做什么，怎么做，体现了公文的针对性和时间性。公文一经贯彻执行，该项现实工作完成后，公文本身也就完成了历史使命。
3.公文的作用
(1)法规作用。各种法规是以公务文书的形式制定和发布的。这就使发布法规的公务文书具备了法律的规范和约束作用。
(2)领导和指导作用。上级机关经常通过制发公务文书来传达工作部署、意见和决策，要求所属单位遵照执行。如指示、指令、意见、计划、批复等，对下级党政机关、企业单位的工作有着领导和指导作用。
(3)公务联系作用。公务文书是单位之间协商、联系工作的书面手段。如上级机关向下级机关发出命令、指示、传达意图，促使下级单位贯彻执行；下级单位向上级机关提出报告、请示，反映情况、要求，以便上级了解下情，给予指示和答复；同级机关相互之间发函或抄送文件，以互相了解情况和协调有关工作。公务文书在上下级之间、地区之间、机关单位之间起着公务联系作用。
(4)凭证作用。有些公务联系的文件可以作为机关、单位之间工作、生产关联的凭证。如协议、合同、会议记录、纪要、大事记、证明信、介绍信和各种证件、调查报告等，可作为考察工作，证明某种情况或某种身份，以及研究历史和总结经验教训的重要凭证。
4.公务文书管理的基本要求
公务文书管理是机关工作的一项重要内容，搞好公文管理，必须注意做好以下几项工作。
(1)规范公文种类。1987年2月18日国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》，正式规定国家行政机关的公文种类有10类15种：
命令（令）、指令。发布重要法规，采取重大的强制性行政措施，任免、嘉奖和惩戒有关人员，用“命令”、“令”；发布经济、军事、外交等方面的指示性和规定性相结合的措施或要求，用“指令”。
决定、决议。对某些问题或者重大行动做出安排，用“决定”；经过会议讨论通过，要求贯彻执行的事项，用“决议”。
指示。对下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则，用“指示”。
布告、公告、通告。对人民群众公布应当遵守的事项，用“布告”； 向国内外宣布重大事件，用“公告”；在一定范围内，对人民群众或者机关团体公布应当遵守需要知道的事项，用“通告”。
通知。传达上级机关的指示，要求下级机关办理或者需要知道的事项，批转下级机关的公文，用“通知”。
通报。表扬好人好事，批评错误，传达重要情况以及需要各机关知道的事项，用“通报”。
报告、请示。向上级机关汇报工作，反映情况，用“报告”； 向上级机关请求指示的批准，用“请示”。
批复。答复请示事项，用“批复”。
函。机关之间互相商洽工作、询问和答复问题等，用“函”。
会议纪要。传达会议议定事项和主要精神，要求与会单位和个人共同遵守、执行的用“会议纪要”。
(2)统一公文格式。公文格式一般包括：公文标题、公文编号、正文、附件、发文机关、发文时间、印章、秘密等级和紧急程度等。
公文标题。一般包括发文机关、事由、公文名称三方面内容。《中共中央关于整党的决定》，其中“中共中央”是发文机关； “整党”是公文事由； “决定”是公文名称。有的公文根据实际情况也可省略以上三方面中的某一部分。
公文编号。包括机关代字、年号、顺序号三部分。如“国办发[89] 9号”文件中，“国发办”是发文机关的代字； “[89]是发文年号”； “9号”是文件顺序号码。几个机关的联合发文，只标明主办机关公文编号。
正文。正文是公文的主体，是反映文件具体内容的部分。它要求内容具体，中心明确，条理清楚，语言规范化，文字简洁。报告和请示应做到一文一事。
附件。它是补充说明正文的参考材料。带有附件的公文，应在正文之后注明附件的名称件数。
发文机关。发文机关应使用机关全称或通用的简称。几个机关联合发文，应将主动承办机关排在前。
发文时间。公文的发文日期写在文件末尾签署下边。日期要写明具体的年、月、日，一律用汉字。发文时间一般分为三种情况：命令、指示和重要通知等文件，以签发日期为准；法规性文件以批准日期为准；会议通过的文件以通过日期为准。
印章。公文一律加盖印章，印章的位置在文件末尾和年月日中间。
秘密等级和紧急程度。属于秘密公文分别注明“绝密”、“机密”、“秘密”；属于紧急公文应分别注明“特急”、“急”。
(3)注意行文关系。各级国家机关，根据各自的隶属关系和职权范围，都有固定的行文关系，不得打乱。一般来说，党政机关的行文关系有下行文、上行文、平行文三种形式。下行文是上级领导机关对所属下级机关的行文，如命令、指示、批复、布告等；上行文是垂直的领导系统中下级机关向上级领导的行文，如报告、请示等；平行文是平行机关之间或相互没有隶属关系的机关之间的行文，如公函、某些通知等。
(4)符合公文处理要求。公文处理的要求是准确、迅速、保密。准确，是公文处理的质量要求。在公文的草拟和审核中，准确是第一位的要求，从内容到用词都要严格把关，保证不出差错；迅速，是公文处理的时效要求。公文处理工作必须讲究时效，特别是急件，一刻也不能拖延，一般公文，也应抓紧时间及时处理；保密，是指做好保密工作，凡经手的绝密、机密或秘密的文件、材料，不泄露，不遗失。
(5)遵循公文处理程序。公文的处理程序，通常称为公文制度，一般分为收文处理程序和发文处理程序。
收文的处理程序一般包括签收、拆封、登记、拟办、批办、分发、传阅、承办、催办、办复等环节。
签收。对于有投递单的文件，要核准投递单上的件数与实际收到的件数是否相符，收件单位是否对上号。核准后，在投递单或回执上签收或加盖印章。
拆封。拆封应注意保密和保持文件完好。接收文件人员应区别不同情况送交拆封人拆封；有标明某人收的文件，交由本人拆；没有标明具体拆封者的，由机关指定人员拆封。文件拆封应在办公室，不允许在公众场所或家中进行。
登记。收到公文要登记，登记内容一般包括：行文时间、来文机关、来文编号、来文标题、份数、密级、领导批示、办理情况、存档、备注。
拟办。是指行政机关办公部门的领导人对收文阅读后，提出处理意见。
批办。是指有关机关报领导人就拟办事项请示，提出处理意见。
分发。是指文件收发员在接到领导人的批文后，应及时送达承办单位。
传阅。是指机关领导人对上级来文要及时阅读和批示。
承办。是指公文在每个单位收到领导人的批文后，要立即认真研究文件内容和批办意见，提出具体的承办意见，迅速办理。
催办。是指办公室工作人员或单位主管人员对承办情况进行检查督促，以防止工作的延误和积压。
办复。是指文件承办完毕后，对来文单位或个人做出答复。要做到件件有着落，事事有回音，以提高办事效率。
发文的处理程序一般包括拟稿、会签、审核、签发、编号、登记、缮印、盖章、发出、询办等环节。
拟稿。凡是打算通过发文处理的事项，都要首先拟稿。拟稿由部门领导人亲自或指定专人负责。草拟公文应注意：要符合党和国家政策、法律、法令及有关规定；情况要真实，观点要鲜明，条理要清楚，文字要精炼，标点符号要正确；人名、地名、数字、引文要准确；时间要写具体的年月日；数字除公文编号、统计表、计划表、序号、专用术语和其他要用阿拉伯数字之外，通常用汉字书写；引用的公文要写明发文机关、公文标题、编号和发文时间；请示、报告的公文，应一文一事，不要一文多事。
会签。公文内容涉及其他部门的职权范围时，应在草拟公文过程中征求有关部门的意见，并送有关部门按一定程序签署意见和盖上印章。
审核。公文稿拟定后，在送领导人签发之前，应由机关的办公厅（室）认真做好审核工作。审核重点是：是否需要行文，公文内容、文字表达、名称使用、格式等是否符合规定。
签发。经审核的公文稿，由机关负责人签发。
编号和登记。机关文件管理员对发出的文件要分类编号，并对已签发的公文和印发的公文和印发文件的份数进行登记。
缮印。经机关负责人签发的公文，由办公室工作人员负责打印或印制。
盖章。公文必须盖上机关单位的印章才有效。
发出。根据文件机密程度、类别、分发范围，装封发出。
询办请示性或协商性的公文，发出时必须在发放登记簿上注明“待复”标记。在规定的时间内不见复信时，可通过一定方式向所送机关询问办理情况，避免久拖不决。
(6)严格控制公文数量，提高公文质量。各级行政机关必须克服滥发文件的现象，建立严格的公文审批制度，控制公文的发放量。可发可不发的文件不发，在报刊上能公开发表的文件不发。非要发的公文必须把好质量关，切实提高公文质量。