政府失灵

在现实的经济运行中，人们期望政府能办好市场办不好的事，结果却发现政府不仅不能补救市场的失灵，反而降低了社会效益，这种现象就是政府失灵。法国著名经济学家让·萨伊在亚当·斯密的著名的“看不见的手”理论的基础上创立了著名的萨伊定律。该定律有三个要点：一是产品生产本身就能创造自己的需求；二是由于市场经济自我调节的作用，不可能产生遍及国民经济所有部门的生产过剩现象；三是货币仅仅是流通的媒介，商品的买卖不会脱节。萨伊定律的实质是市场经济机制能够确保经济资源得到充分有效地配置，不会发生普遍的经济生产过剩危机。萨伊定律也就意味着政府不是万能的，政府是有限的，所以，政府有失灵的可能。
在斯蒂格里茨看来，政府也会失灵，而正是政府的失灵导致了政府的有限。他认为，政府失灵主要有7个来源：
❶政府的受委托责任给就业政策带来了严重压力；
❷这种受委托责任尤其对关注公平的支出政策带来了严重压力；
❸不完善信息和不完全市场问题作为市场失灵的一个来源在公共部门里是普遍存在的；
❹和政府的强制力紧密相关的可能的再分配不仅会导致不公平，而且还会产生不经济的寻租活动；
❺现今政府带给未来政府的有效合同的局限性（无论对于公共部门里的产权让渡规定和民主进程都会产生消极影响的局限性）会带来巨大的经济费用；
❻公共部门里产权让渡的其他缺陷对于有效的激励结构的构建会造成进一步的限制；
❼公共部门里竞争的缺乏会削弱人们的积极性，它是政府经济活动的最后一个普遍的但并不是必然的特征。斯蒂格里茨认为，在这七个失灵中，前两个是很主要的来源，第三到第六个是和民主社会里政府的经济活动有内在的关联；最后一个是公共部门经济活动的一个共同的但不是必然的特征。事实上，这七个失灵也是政府有限的原因之一。
最早系统地研究政府失灵的是公共选择理论，其创始人J.M.布坎南教授也因此在1986年被瑞典皇家科学院授予“诺贝尔经济学奖”。布坎南认为，人们必须破除凡是政府都会一心一意为公众利益服务，都会把公共事务办好的观念，因为政府是由政治家和公务员等个人组成的群体。首先，政府在理论上是一个抽象的概念，但在现实中它却是由一个个活生生的、有血、有肉、有感情、有欲望的政治家和公务人员组成的行政组织。因此，政府也成为了经济人，有自己的私欲，他们一样也会以追求自身利益最大化作为行为的准则，所不同的是这种追求私利的欲望有时是有意识的，有时则是无意识的。“人非圣贤，孰能无过”，政治家和公务人员，既有理性人的一面，也有经济人的另一面。他们在为社会公众工作的时候，并不能排除对自己利益的追求。当“私欲”战胜“公理”时，就会出现某些“过失”甚至“罪过”来。其次，作为一般人，政治家和公务人员不仅远非无所不知，无所不能，相反还拥有人类共同的一些弱点，如知识、智能和才干的有限性。加上现实社会又是如此复杂，即使有的政治家主观上想把事情办好，也会由于种种局限难以做到，或是出现好心办坏事的现象。所以，政府在行使经济职能以弥补市场缺陷时，往往会出现种种政府失灵的现象。
政府失灵的表现如下：
1.政府的政策偏差。要衡量政府的政策是否偏差，首先必须确定政策好坏的标准。评定政策的好坏，取决于一项政策对社会的贡献与社会为它所付出的代价之间的差别。所谓好政府，是指这样一种立法或政府行为：一方面，它带给社会中一部分人的额外满足大于那些为了支持这种立法或行为而做出牺牲的人所付出的代价。另一方面，由于一项政策的实施，是以放弃若干其他同类政策作为代价的，因此，与其他具有同类特点的政策相比，这种政策所带来的净收益（一部分人的额外收益之和减去另一部分人所付出的代价之和）最大。坏政策的涵义刚好与好政策的涵义相反。
政府政策之所以会发生偏差，以至出现坏政策，原因主要有两个：一是由于改变某种体制或政策的代价与人们预计从这种改变中得到的好处相比太高了，因而人们不愿或实际上不可能改变这一体制或政策。特别是在那种政策的改变所带来的长期效果比较好、但短期效果不太大而代价却很高时的政策，如我国的价格改革。二是由于某个地方出了毛病，体制或政策的运转没有起到应有的作用，而是变得只有利于某些特殊利益集团。这些集团一方面利用国家机器来寻求自身利益的极大化，损害公众利益；另一方面，还利用其特殊地位，给人们造成一种假象，认为他们是在为国家、集体谋福利，公众则因为信息不灵而无法识别这种欺骗行为。
2.政府政策的低效率。这里的政府政策的低效率是指两个方面：第一是指政府所执行的政策不是最好的政策，即这种政策不能确保资源的最优配置；第二是指政府做出决策的时限和效率的限制。
首先，政府政策的选择之所以难以达到最优状态，是由民主决策程序本身固有的弱点决定的。其一，选民和政治家都是经济人。一方面，政治家们会竭力利用他们对相关信息的垄断性以及政治家之间的合作，尽可能地提出一些能够体现他们自身利益的提案，然后对选民进行游说，使提案得以通过。另一方面，作为选民，虽然也有激励去追求自身利益的最大化，但是他们既无途径、也无经济实力去获取有关提案的详细内情，因而他们很难有效地运用其选举权来制约政府。其二，简单多数规则。即使政府提供的政策、方案确实是最好的，但由于选举中较多使用的是简单多数规则，而这种规则最终所体现的也只是中间选民的意愿，所以最终的决策结果也难以达到最优。其三，利益集团的影响。选民的意识常受到组织良好的利益集团的影响，有的利益集团可能还拥有不正当的政治权势，他们利用这种权势影响政府的议案与选民的投票选择行为，从而使政府做出不利于公众的决策。其四，主管部门领导人自身利益的驱动。对于由政府主管部门独立地、全权制定与实施的政策来说，由于每个政府部门或公共事业部门所遵循的政策，通常是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定的，他们的行为具有相当大的自由度和灵活性，有意或无意地为自身的经济利益动机驱动，因而他们对公共利益的理解常常难以真正符合公共利益的要求，其行为也难以最大限度地为增进共同利益而服务。
其次，政府在做出一项决策时要比私人部门决策慢得多，因为政府决策存在三个时滞：
❶认识时滞，就是指从问题的产生到被进入政府考虑的这一段时间；
❷决策时滞，就是从政府认识到某一问题到政府最后提出解决方案的那一段时间，这其中可能会有反复的讨论、争论，政府做出一项决策时需要比较长的时间；
❸执行与生效时滞，就是政府公布某项决策到付诸实施以致引起社会的反应所产生的时滞。任何公共政策都不可避免有上述时滞。时滞的存在使得政府政策也不可避免的存在低效率。
3.政府机构工作低效率。政府机构工作低效率是指政府机构的官僚作风严重，时间观念淡薄，工作拖拖拉拉，办事效率极其低下。造成效率低的原因事实上是行政顽疾，是政府机构的官僚作风引起的。主要表现为三个方面：
一是政府工作缺乏竞争。这是政府机构中普遍存在的问题。由于采取逐级任命的形式，相当多的部门领导没有选票的约束，同时他们又受终身雇佣制条例的保护，不会因为效率低而遭到上级的解雇，因而也就没有压力去促使他们高效率工作。而且，由于约束政治家个人活动的限制体制不以盈利为目的，提供公共服务的各部门之间不存在竞争，因此，政府官员拥有的自由比私人企业经理要大得多，而过多的自由又使他们缺乏提高效率的动力。二是缺乏降低成本的内在激励，使得政府没有动力去降低成本。从客观看，由于政府部门的活动不以盈利为目的，而以实现政策目标为主，所以大多不计成本，即使计算成本，也难以精确化，这样就有形或无形地促使政府部门对公共物品的供给，超出社会财富最优分配时所需要的数量，因而导致社会资源的浪费。从政府内部来看，政府机构的工作大多具有一定的垄断性，政府可以利用这种垄断地位，在供给公共物品与劳务时尽可能降低服务质量，提高服务价格； 同时，由于政府部门所承担的任务较为复杂，他们可以利用所处的垄断地位封锁一部分公共物品生产职能及资源成本等信息，从而使承担制约任务和执行管理预算职能的部门，无法了解真正成本，不能准确评价运行效率。三是监督信息不完备。在市场体制中政府是一种不完全的经济组织，市场中存在的各种经济约束对政府并无多大的作用。为了制约政府，人们设计了各种监督机制。从理论上说政治家并不能为所欲为，而是必须服从公民代表的政治监督。然而，在现实中这种监督作用将会由于信息的不完备而失去效力，因为管理运行信息的正是被监督部门，他们利用本身所处的垄断地位来封锁有关信息，监督者极有可能反被被监督者所操纵，从而使监督部门无法有效地监督被监督者。
4.政府部门的自我扩张。政府部门的自我扩张包括两个方面，即政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。这两种情况不仅我国存在，在西方发达国家也普遍存在，尤其是政府支出增长的情况更为普遍。是什么原因导致政府支出的相对规模迅速增长呢？公共选择学家谬勒从各个方面分析了政府扩张的原因，他认为，政府扩张有五种类型：
❶政府以供给公共物品和消除外在效应为惟一职能时的扩张；
❷政府作为收入与财富的再分配者时的扩张；
❸利益集团存在时的政府扩张；
❹官僚机构与政府扩张；
❺财政幻觉与政府扩张。财政幻觉的要点是，假设选民用他们所支付的税款来测量政府规模，这时政府可以采用让选民意识不到税收负担在增加的办法来扩充政府支出。政府支出的扩张会导致财政赤字，而财政赤字又会导致政府部门的扩张。为什么？原因有两个：一是财政赤字可以使社会成员感觉到由此带来的直接利益；二是受自利动机驱动的政治家们，为了迎合选民的意愿，也倾向于支持赤字财政政策。由于这两个原因，当选的政治家往往更乐于将公众的钱花在能够给他的选民带来明显收益的项目上，而不愿意向这些选民征税。而且，只要政府借债支付公共开支所获得的边际投票收益大于通过征税来支付这种公共支出所造成的边际投票损失，政治家就会不断扩大预算规模。也就是说，在多数选举制中，如果大多数人宁愿享受公共服务，而不愿选择纳税来牺牲私人商品的消费，预算规模就会扩大，而扩大的预算规模又只能通过举债来实现。
5.政府的寻租活动。在经济生活中，租金概念是到处存在的。一般而言，租金是稀缺资源的使用转让费，即自用所得与他用所得之差。天然稀缺的资源存在租金，可以促进稀缺资源的最优配置，但是人为短缺的资源存在租金，则会提高经济生活的非生产性成本。寻租活动就是指寻求人为短缺资源的租金，也就是人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租活动可以采取合法的形式，也可以采取非法的形式。合法的寻租活动如企业向政府争取优惠待遇，利用特殊政策维护本身的独立垄断地位；非法的寻租活动如行贿受贿，走私贩毒。现代社会中最多见的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动，以维护和攫取既得利益。寻租活动会使政府决策和运作受利益集团或个人所摆布。
最常见的政府寻租活动的来源有：其一，政府的特许权。指政府对某类商品发放的生产许可权或特别销售许可权，获得许可的单位或个人能够凭借其垄断地位寻到租金。其二，政府的关税与进出口配额。政府的关税政策主要是为了保护民族工业的发展，但当国内市场被少数几家企业垄断时，这些企业可能就没有很强的激励去改进技术，提高产品质量，从而使关税政策成为寻租活动的保护伞。当某些产品在国内十分畅销，而一些关键的部件或原材料需要进口，得到进口配额许可的厂家就有机会获得高利，从而引起寻租活动。其三，政府定货。政府定货并不是每个厂商都能得到的，而且，所承包工程和产品的质量同时又是由政府工作人员负责验收的，当双方形成某种默契时，厂商就有机会通过虚报成本或降低工程与产品质量等来寻求租金。
上述政府失灵的种种类型，是公共选择理论的学者根据美国政府的基本情况，通过分析得出来的。它对分析我国政府经济行为具有一定参考价值，但不能机械照搬，因为两个国家的政治制度极不相同。

政府失灵Government Failure

由美国经济学家罗兰·麦肯恩于1965年提出，后由于20世纪70年代公共选择理论的流行而引其学术界的关注。有时也称为非市场失灵(Non-market Failure)，是一种由政府干预而引发的一系列非效率性资源分配的公共状态，其作用往往会恶化其市场失灵的结果。政府失灵的理念在于：即使特定的市场无法满足完全竞争的标准，而政府的干预可能会使经济环境变得更加恶劣。在许多情况下，政府失灵往往与市场失灵相互发生作用，形成一种被动政府失灵。政府失灵的类型通常与政府的行政制度相关。主要表现为：政府政策的低效率，即公共决策失误；政府工作机构的低效率；政府寻租和政府扩张行为的产生及泛滥。

政府失灵Government Failures

是指政府的政策措施和干预行动没有达到纠正市场失灵的目的，甚至带来了比市场失灵更坏的结果。有时，政府失灵也指政府没有实现其最初的政策意图。第二次世界大战后，西方国家的政府奉行凯恩斯主义干预理论，试图运用“相机”财政、金融政策来熨平经济周期，把经济增长率、通货膨胀率与失业率均保持在合意的水平上。但本世纪70年代以来，政府的“相机”干预并没有实现上述政策意图，却带来了高通货膨胀和高失业同时并存的局面。这是著名的政府失灵的例子。
对于政府失灵的原因，人们有两种基本解释。一种认为，政府失灵是由政府在制定政策及执行政策过程中的偶然失误造成的。因此，克服的办法是提高政府决策的科学性和强化政府政策的实施； 另一种则认为，政府失灵有不可剔除的内在原因。因此，减少政府失灵的根本办法是相应缩小政府干预和政策作用的范围。第一种解释虽有某些合理成分，但是肤浅的，第二种解释则比较科学。
60年代以来，一些主要西方经济学流派都对政府失灵的原因作出了自己的解释。
现代货币主义认为，真实经济变量，如真实GNP、自然失业率、长期消费倾向，都有其客观值，它们是由生产的技术条件、经济结构和经济制度决定的，政府政策很难改变。如果政府试图人为地改变它们，其结果必然是政府失灵。例如，政府试图改变真实GNP水平和就业水平的扩张性金融政策常常会失灵。其失灵原因是，依据现代货币主义观点，价格和工资具有充分的弹性，当政府为了提高经济增长率和实际就业水平而增加货币发行量时，增发的货币马上会释放到物价上，引起价格总水平的上涨，而不会起到拉动实际产出水平和实际就业水平的作用。
理性预期学派依据“理性预期”假定来论证政府失灵。该派认为，市场主体在作出决策时会充分运用已占有的信息，依据头脑中已形成的经济模型对未来的政策变动情况作出基本准确的预测。市场主体所占有的信息的质和量并不亚于政府部门及其工作人员，其预测同职业经济学家运用精确的数理经济模型得出的结果不相上下。当然，由于经济中存在许多随机的、不可测的事件，市场主体的预期也会出现差错。但它们不会始终一贯地犯同样的预测错误，一旦发现错误，马上会积极纠正。也就是说，虽然市场主体的预期会出现随机误差，但不会出现系统误差，预期是无偏的，因而是理性的。理性预期学派由此得出结论： 作为政府政策作用对象的经济主体，不会完全被动地听任政府的摆布，它们会依据自己的利益对政府行为作出反应。当政府的政策与它们的利益相悖时，理性预期行为往往会抵消政府的政策意图，导致政府失灵。
公共选择学派则在“经济人”假定的基础上论证政府失灵或公共选择失灵。公共选择学派有一个关键性假定： 即公共选择主体的行为是经济人行为。亚当·斯密 (Adam Smith) 是最先系统分析“经济人”假定的经济学家。但是，从斯密到本世纪中期，大多数人只把经济人假定用于分析市场交易领域人们的行为特征。福利经济学家的进一步分析指出，市场交易领域中的经济人行为往往会违背社会利益，造成私人成本 （收益） 与社会成本 （收益） 的差异，进而主张政府干预经济。但在本世纪50年代以前，却没有相似的假定被延伸到那些以投票人或国家代理人身份参与政治或公共选择的人们的行为上。政治学和公众常常乐于假定，公共选择的主体 (选民或投票人、政治家、官僚) 不仅具有比个人和厂商更完备的信息，更重要的是他们能够毫无私利地代表集体、社会的利益。由于没有个人利益的制约，政治过程能自动保证公共决策结果和公共资源配置符合社会整体利益。但公共选择学派认为，对政治领域人们行为模式的传统假定是靠不住的，在 “政治市场 (Political Market)”上，人们的行为同样是经济人行为，行为的动机仍然是个人效用的最大化，包括更少的政治参与费用、更高的职位、更大的权力和由此派生的更多的物质利益。因此，在“政治市场”上，同样存在私人成本 （收益） 与社会成本（收益） 的差异。并且，我们不能马上断定，“政治市场”上的这种差异就一定比 “交易市场”上的差异小。由于政治领域人们的行为也是经济人行为，政府政策的制定和执行就难免受到个人利益和小集团利益的影响，从而导致政策扭曲、政策变形，并由此导致政府失灵。
一些西方经济学家对“政府失灵”作了具体的分析。
皮古(A. C. Pigou) 是福利经济学的创始人，他强调“市场失灵 (Market failures)”，主张政府干预经济活动。但即使是皮古，也对政府能否校正市场失灵存在疑虑。例如，皮古主张用税收/补贴制度来解决外在性问题。但他同时指出，政府在计算具体的税收额和补贴额时，由于难以获得足够的信息而存在诸多困难，往往使政府难以有效校正经济活动中的外在性，出现政府失灵现象 (皮古，中译本1963)。
米尔顿·弗里德曼 (Milton Friedman) 是现代货币主义大师，他在许多文章和著作中都对政府干预的有效性直接予以否定。指出，即使是初衷良好的政府干预，往往也会得到正好相反的结果 (1982)。例如，为了保证穷人有房可住，政府往往会拟定房租控制计划。但房租控制计划会破坏房产市场的供求机制。一方面，低房租鼓励有房可住的人租住更多的住房空间； 另一方面，低房租作为一种负刺激使房地产商纷纷把自己的资源转移到非控制行业，住房供应量减少。结果，房租控制计划在供、求两方面都造成了不利于穷人的影响，穷人住房问题依旧得不到解决，甚至被恶化。从弗里德曼的分析中不难得出这样的结论： 破坏市场运行机制的政府干预往往会导致政府失灵。
D·拉尔 (Deepak Lal) 认为，政府失灵存在两个基本原因。一是政府干预要受到信息、交易成本的制约。因此，政府会同市场一样，难以使资源配置达到帕累托最优 (Pareto Optimal); 二是政府干预行动往往是通过特定的扭曲性政策实现的。但一旦实施了某一扭曲政策，就会引起整个经济的全面扭曲，致使经济远离市场均衡点 (拉尔，1992)。
J·E·斯蒂格里茨 (Joseph E. Stiglitz) 认为，政府失灵存在四个内在原因： 一是政府存在信息局限性； 二是政府对私人市场反应的控制能力有限； 三是政府对官僚机构本身的控制能力有限； 四是政治运作程序存在局限性 (J.E. Stiglitz,1988)。
克鲁格 (A. O. Krueger) 也对政府失灵作出了自己的分析。她认为，政府干预的有效性依赖于三个前提： 一是政府作为政策实施的主体，能自动地将社会福利最大化纳入自己的目标函数； 二是追求社会福利最大化的决策者自然而然有决策所需要的充分信息； 最后，无需成本就可以提出和实施政策。她进而认为，这三个前提条件都是不现实的，因此，政府失灵是不可避免的。克鲁格还指出，社会压力集团的存在也往往使政府的政策背离理想的资源配置目标，从而导致政府失灵。
综合以上的分析，政府失灵存在以下基本原因：
首先，作为政府干预依据的社会福利函数并不明确。政府干预的目标是社会福利的增进，福利经济学家虽然提出了社会福利函数概念和抽象公式，但政府很难具体地识别社会福利函数。究其原因有二： (1) 根本不可能列出社会福利函数。在市场上，社会成员千差万别的个人偏好可以通过市场机制的运转综合成某种价格结构，市场具有合成个人偏好的能力。但是，千差万别的个人偏好能否通过政治程序合成为单一的、明确的社会福利函数是很成问题的； (2) 作为政府干预主体的各级政府机构受到信息不完备的制约。信息不完备原因有两个： 一是信息技术的发展赶不上经济复杂性的增加； 二是收集和处理信息需要支付成本，政府机构出于经济上的考虑，往往不得不满足不完备信息。
第二，在政治领域，人们的行为仍然是经济人行为，这是必须明确的。如同厂商和消费者在市场上追求自身利益最大化一样，政府工作人员中也会在行政过程中不失时机地追求自身利益。如果制约措施不严格，为修补市场缺陷和改善资源配置而设置的机构和职位、颁布的命令、实施的管制等，往往会蜕变为腐败分子谋取私利的工具和手段。为了规范政府行为，就要建立相应的社会监督机构。但是，这一方面会增加政府费用，另一方面，很难保证监督机构的工作人员不滥用职权。政府工作人员的经济人行为是导致政府失灵的重要原因。
第三，作为政府干预对象的微观经济主体（厂商和消费者），也不是一个完全听任政府摆布的被动受体，它们有自己的利益，掌握着大量的信息，有不逊于政府工作人员的知识背景和认知能力，往往能迅速看出政府的政策意图。因此，一旦政府采取了系统的或可以预测的政策，微观经济主体就会采取相应的行动作出应变反应，结果抵消了政府政策的预期效果，导致政府失灵。