城市人口管理

城市人口是指居住在城市范围内的非农业人口。它不仅是人口在行业上的划分，而且也是人口特定的聚居形式和地区分布的概念。城市人口管理的工作贯穿在各个领域之中，无论哪一方面的管理，归根结底都是在人口管理的基础上进行的。因此，科学地制定和完善人口管理对策，对于改善社会秩序，落实城市发展规划，推动城市经济的发展都具有重要意义。城市人口管理主要包括人口数量的调节、质量的提高、结构的调整、地理的分布及迁移等内容。
(1) 城市人口的自然变动管理。人口的自然变动管理是指对人口数量进行调节的管理，它是城市在不同时期或不同情况下，以动态人口为对象，根据人口的动态发展变化规律，有组织、有计划地调节和控制人口再生产的过程。
建国以来，我国城市人口的增长数中有80%属于自然增长。1963年以前，城市人口的出生率和自然增长率都高于农村。1962年中共中央、国务院提出首先在城市范围内开计划生育工作后，以1964年起城市人口出生率才呈下降趋势。这种情况，一方面与人口年龄构成有关，由于建国初期，大量农村青壮年、职工家属进城，使得城市中育龄妇女的数量急剧增加； 另一方面，也与国家的人口政策、群众的生育观念、福利条件的改善及婴儿死亡率下降有关。但是近年来，城市中由于受50年代生育高峰的影响，人口出生又开始逐年回升，因此，人口自然变动管理还是一项重要的工作。
对城市人口的自然变动管理，主要包括以下几个内容：
第一，人口资料的收集和整理。人口资料是制定人口计划、人口政策的依据，它在人口的自然变动管理中具有很重要的作用。资料收集和整理得是否准确、及时、全面，这不仅会直接影响到对整个人口问题的分析的正确程度，而且还会影响到管理工作的质量。
人口资料的收集，是建立在城市的人口经常登记制定和已婚育龄妇女计划生育的登记制度的基础之上的。它主要包括：户口登记、出生登记、死亡登记、结婚登记与离婚登记。人口经常登记，便于准确、及时和系统地提供计划生育统计报表中关于出生、死亡、婚姻状况的资料； 而已婚育龄妇女登记制度，则能深入反映已婚育龄妇女的婚姻、生育、避孕、节育的历史和现实，以及推算未来人口出生的趋势。
第二，人口知识的宣传和教育。由于人口的自然变动是以婚姻为基础、家庭为单位进行的人口再生产活动，因而要使家庭的生育和城市发展规划相协调，就必须有针对性地对广大群众进行宣传教育。首先，要宣传马克思主义的人口理论，宣传人口政策，以及节育和优生优育等方面的知识，使群众能正确掌握这方面的科学理论和具体方法，从思想上，心理上、生育观上以及风俗习惯等方面都有一个较大的变革，从而自觉地管理好自身的人口再生产。
宣传教育要讲究效果，内容要注意科学性、可行性。不仅要讲大道理，还要多讲小道理，把大道理寓于小道理之中。在宣传对象上，除了对有生育能力的群众进行重点宣传外，还应对青少年、成年人进行宣传教育。宣传形式要灵活多样，视听结合。宣传方法要有的放矢，实事求是，因势利导。
第三，生育政策的制定和贯彻。生育政策是政府对人口过程施加影响和干预的具体现象和措施。要使这些规定和措施得到贯彻落实，就必须经过管理部门的艰苦细致的工作。贯彻落实人口政策的过程，也是对政策进行检验的过程，群众的生育意愿，以及社会、经济、人口生育等方面的实际问题都会通过管理部门反馈到立法和决策部门，为完善生育政策提供依据，从而可以使政策逐步建立合情合理、群众拥护的基础上。
第四，人口生育计划的制定和实施。生育计划是根据人口的现状和发展趋势，根据经济、文化教育和社会生活的需要，所制定的有关生育的各种指标，主要是对人口出生率、自然增长率等方面作出量的规定。由于它仅仅是 “计划”，还不是“行为” 和 “结果”，因此要使计划变成每个有生育能力的公民的行为，并达到预期的结果，就必须设立一定的管理机构和有关的各项制度。通过管理，把生育政策从中央落实到基层，落实到每个应当计划生育的家庭和个人。在这个过程中，管理部门还应当定期检查计划落实和执行情况，并根据这些情况，及时地修改和完善计划生育，使它更具有科学性、可行性和严肃性。
(2) 城市人口的质量管理。人口的质量与人口的数量是对立的关系，两者相互联系而又相互制约。控制人口的数量有助于提高人口的质量，而人口质量的提高又能促进人口数量的控制。可见，提高人口质量关系到我国民族前途和国家繁荣昌盛的大问题。我国现行的人口政策就是从这两方面，特别是从质量方面来要求和体现这两者之间的辨证关系。
人口质量管理的主要内容是优生、优育。优育中又包括德、智、体、美、技诸方面。我国的教育方针，就是围绕着提高人口质量这一要求而制定的，人口的质量管理主要包括以下几项内容：
第一，人口优生的质量管理。我国婚姻法第六条规定，禁止 “患麻风病未经治愈或患其他在医学上认为不应当结婚的疾病” 的人结婚。这是国家保证人口优生而采取的法律手段。这样的规定，可以避免因遗传而引起的人口质量下降。控制遗传病发生的第一关口是民政部门，对前来登记结婚的每对青年，都应该详细询问他们的家族史，严格禁止近亲结婚。还有，卫生部门应开设婚前体检和遗传病咨询门诊，对患有遗传病并可能影响下一代健康的，应及时与单位、地区、民政部门联系，禁止他们登记结婚。再有，加强对孕妇的保健工作，定期产前检查，这也是实现优生的重要措施，通过检查如发现问题就应及时中止妊娠，避免低质儿出生。
第二，人口优育的质量管理。优育包括保育、教育两方面内容。卫生部门首先应做好对新生儿的保健工作，定期进行体格检查，使儿童在体质上强壮。教育部门则应抓好儿童的早期教育，重视智力开发工作，争取早出人材、快出人材。社会各部门都要共同工作，加强两个文明的建设，不断改善社会风气，提高全社会的道德水平和群众的思想情操。只有全民族的德、智、体、美、技都得到提高的同时，才能使下一代人口质量的提高有保证。在抓紧对儿童、青少年进行优育、优教的同时，还要加紧对成年人的政治思想和文化方面的教育，因为父母的政治思想水平和知识水平会直接影响到下一代的思想、文化水平。
(3) 城市人口机械变动的管理。人口的机械变动是指人口的迁移。它包括人口在农村与城市之间的迁移，在城市与城市之间的迁移，以及在国家与国家之间的迁移。一般来说，如果农村人口向城市迁移的数量越多，说明这个国家的城市化水平越高，经济也比较发达。我国目前的经济不太发达，农业生产也较落后，城市化水平不高。因此，在城市化过程中应有计划地使农村人口向城市迁移。同时，我国城市的现状是经济发展不平衡，大、中、小城市之间的生活水平存在一定差距。大城市的物质、精神生活相对于中、小城市、农村来说比较优越，它对人口迁移具有很大的吸引力。因此，在我国城市迁移管理中应贯彻 “控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇” 的方针，对大城市的人口迁入应严格控制。
对人口机械变动管理主要包括以下几个内容：
第一，户口登记工作。户口登记是户籍管理的最基本的原始凭证，经常性的人口统计资料 (如人口数、户数、年龄、性别、民族等)，都要依靠户口登记薄提供。我国目前户口薄规定的主要登记项目有：姓名、性别、年龄、民族、职业、籍贯、出生地、婚姻状况、文化程度、宗教信仰，以及迁移情况等。
第二，人口迁移登记工作。人口迁移登记包括迁入、迁出登记。我国目前的迁移原则是： 从农村迁往市、镇，由农业人口转为非农业人口，以及从其它市迁往京、津、沪三市的要严加控制； 从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇农村或国营农场的要适当控制； 从市、镇迁往农村，从市迁往镇，从大市迁往小市，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的应予落户。在办理迁移手续中，凡是从农村迁往市、镇，由农业人口转为非农业人口，或以一般农村迁往国营农场、疏菜队的，应首先向迁入地的派处所申请，并报市、县公安局批准。对于因工作关系迁移的，必须具备有劳动部门的录用证明，组织、人事、劳动部门的调动证明，学校的录取证明或复退证明等有关迁入证明。
我国对人口迁移设立迁入登记册。这样做，一方面有利于户口的管理： 另一方面也可以了解人们迁移的动机，从中掌握迁移的规律，为国家制定合理的迁移政策提供依据。
(4) 人口普查。人口普查是一种多目标的调查，它是对某一国家或地区的全部人口进行的一次性的、直接的、普遍的调查。通过普查，可以获得某一人口总体在某一时点上人口状况的静态资料。人口普查的各种记录、登记材料，是一个国家或一个地区进行人口管理、制定人口和经济、社会发展最直接、最可靠、最有说服力的客观依据。它对于人口的自然变动管理，人口的质量管理以及人口的机械变动管理具有直接的指导作用。
人口普查一般以常住人口或现住人口为调查对象。常住人口是按照居民的固定居住地点登记计算的。现住人口是按普查对这个人实际居住地点进行登记计算的。为了获得准确的静态的人口资料，每次人口普查都必须规定登记人口状况的标准时间。
人口普查要确定普查项目，项目确定的是否严格、科学和明确，直接关系到人口普查资料的使用价值。
搞好人口的普查工作，第一可以了解人口的职业、行业构成，掌握专业人才在各行各业中的布局，对于研究人口的经济结构，调整第一、第二、第三产业比例关系，为合理分配、使用、培训劳动力提供依据； 第二，可以查清一个国家或一个地区人民的文化程度和受教育情况，各行业、各年龄组人口的知识结构情况，这对于提高人口质量和劳动力质量具有重要意义； 第三，可以为研究城乡人口结构，地区人口布局和迁移提供资料； 第四，对于制定人口生育计划，预测人口发展趋势，制定切实可行的人口政策有十分重要的作用； 第五，可以查清国家的民族构成及分布，查清各民族的人口基本状况和人口发展情况，对制定合理的民族政策，尤其是少数民族的生育政策有重要作用； 第六，人口普查一般是以家庭住户为单位登记的，通过对这些资料的分析，可以研究家庭规模的变动情况。总之，人口普查对城市人口管理有着不可替代的指导作用。建国以来，我国共进行了四次全国性人口普查 （其中尤以第三次和第四次较成功），对我国经济建设起了积极作用。

城市人口管理

1.城市人口的含义
城市人口是相对于农村人口而言的，指居住在城市地区的人口，既包括拥有一个城市户籍的常住人口，也包括来自其他城市和农村的暂住的流动人口。从目前的统计标准来看，我国城市常住人口既包括城市非农业人口，也包括城市农业人口。城市人口管理，就是指相关市政部门对城市常住人口的户籍、人口变动、数量、质量的管理，以及对城市流动人口的管理。
2.城市人口管理的主要内容
作为城市社会的主体，城市人口对于城市的发展有着重要的意义。城市人口增加、城市人口占总人口的百分比的提高，是城市化的主要标志之一，也是现代化发展的重要标志之一。据建设部发布的《2002年城市建设统计公报》显示，到2002年末，全国设市城市660个，城市人口35343.78万人，其中非农业人口22 060.02万人。随着小城镇建设的兴起，我国城市人口占总人口的比例近10年来平均每年提高0.63个百分点，未来20年内，这一比例将接近或达到世界平均47%的水平。因此，城市人口管理作为市政主体的一项重要职能，在城市的发展、城市功能的发挥和维护城市正常生活秩序等方面的作用和意义越来越突出。
总体来看，城市人口管理的内容主要有：
(1)进行城市计划生育管理、户政管理、人口普查与预测工作，控制常住人口的自然增长和规模、结构、布局等方面的机械变动。
(2)对城市流动人口进行全面管理。
(3)促进城市人口质量的提高，即逐步提高城市居民的生存能力、就业能力、创业能力、贡献能力，促进城市经济和社会发展的现代化进程。
3.难点问题
(1)我国城市流动人口的特点和发展趋势。
城市流动人口，是指没有城市常住户口而暂住或逗留在城市的人口。按照我国公安部的标准，城市暂住人口是指在一个城市居住三天以上的非常住人口。
城市流动人口的存在是社会发展的客观现象和必然结果，城市流动人口的增长则是市场经济发展的必然产物。改革开放以来，我国城市流动人口规模日益增大，一些城市流动人口的数量甚至超过了常住人口。在今后较长时期，我国城市流动人口将继续呈增长趋势，其流量、流速、构成等将随着时间和国家整体发展的变化而呈现多样化。我国城市流动人口的特点和发展趋势是：
第一，流动人口的构成主体呈现两极化。一端是在传统行业为了低工资而工作的农村人口，一端是相当比例的来自于其他城市的受过初、高等教育的城市人口。进城务工的农民是城市流动人口的主要部分，随着农村经济的发展，还将有越来越多的劳动力从土地上分离出来，进入城市打工。同时，城市之间的移民已经开始占据越来越重要的地位。如1998年流入北京的流动人口中，40%以上来自于其他城市地区。
第二，流动人口在城市停留的时间普遍变长，有的甚至成为“永久居留者”而非“暂住者”。特别是那些来自农村的流动人口，除非受到强迫，相当多的人都不打算再回到农村。尽管许多人在家乡还有耕地，但多数家庭都由在农村的其他劳动力来耕种或者转租甚至撂荒。
第三，流动人口受教育水平提高。有的城市流动人口中高中以上文化程度的比例已经接近本地出生的居民，甚至已经超过了当地居民。与此相适应，流动人口的社会层次将不断提高，就业领域将逐步进入到城市的重要产业部门。
第四，经济发达的大城市作为政治、经济、文化科技中心和交通枢纽作用的加强，将会更加强烈地吸引更多的和不同类型的流动人口。随着交通的发达，信息的畅通，过境中转人口也将增多，这部分人口的流速将加快。
(2)城市流动人口对城市的影响。
城市正常流动人口对于城市的发展与繁荣起着积极作用。人口向城市的流动一方面解决了农村剩余劳动力及外来人口就业等问题，另一方面也补充了城市某些行业劳动力的不足，扩大了城乡之间、城市之间科技、文化、信息等的交流，增加了城市收入，给城市的经济发展、城市建设注入了活力。在城市相当多的行业里，流动人口发挥了不可替代的作用。例如，目前农民工已经成为我国建筑业的主力军，建筑业从业人员3300多万人中，农民工占2000多万。
同时，城市流动人口的大量增加，也给城市带来了一系列的负面效应，主要体现在两个方面：一是加重了城市基础设施的负担，给城市的交通、住房、环境等方面造成很大的压力；二是加大了城市治安管理和计划生育工作的难度。城市流动人口由于其工作、住所等的不固定性，管理起来比较困难，再加上他们的就业条件、合法权益、子女的义务教育等往往得不到保障，导致流动人口犯罪逐年增长，违反计划生育政策的现象更是屡见不鲜，给城市居民的正常生活和城市发展带来不利影响。
(3)城市流动人口的管理。
城市流动人口的流动性及其对城市的双重影响，使得流动人口管理工作成为城市社会管理中的一个热点问题，也是十分突出的难点问题。城市有关部门必须齐抓共管，协调一致，根据“因势利导，宏观控制，加强管理，热情服务，兴利除弊”的指导思想，引导人口特别是农村剩余劳动力合理有序流动，加强对流动人口的日常管理和法制教育，依法保护其合法权益，严厉打击混迹其中的各种违法犯罪人员，更好地为城市的改革、发展和稳定服务。
因势利导，是指对于城市流动人口构成中的不同类型和不同层次，根据市情分别制定和实行不同的引导政策。高层次的流动人口与中层次和低层次的流动人口对城市经济、社会发展的影响是很不相同的，因此要区别对待，或吸引，或疏导，或限制。同时，对涌入城市的各个行业的流动人口，也要进行分类引导，应使之与城市的产业结构和产业政策相吻合，使劳动力资源得到最有效的配置。
宏观控制，是指对城市流动人口的增长速度和人员结构，根据需要进行合理的调节与控制。当城市流动人口在某个时期内增长过猛，结构不合理时，政府及有关部门应及时采取行政的、法律的或经济的手段进行调节和控制，并及时解决现实生活中存在的因流动人口迅速增加而造成的紧迫问题，防止出现较大的社会、经济动荡。
加强管理，就是要加强对城市流动人口的具体管理，形成完整配套的对策。包括加强流动人口的宏观规划，将其纳入城市经济发展规划和基础设施规划之中，进一步加强和完善对流动人口的管理方法，运用网络等新的技术手段，寓管理、教育、服务于一体等，对流动人口所带来的消极的社会问题进行综合治理，建立有效的流动人口管理体制。
热情服务，就是为城市流动人口提供各种服务。包括保障流动人口的合法权益，为他们在城市中进行正当的活动提供各种方便，合理解决其适龄子女的受教育问题等。
因势利导，宏观控制，加强管理，热情服务，最终都是为了兴利除弊，更好地发挥流动人口对城市发展的积极作用，把负面影响尽可能地减到最小。这也是城市流动人口管理的目标所在。