分级预算管理体制

1.预算管理体制及其模式
预算体制是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据，是财政管理体制的主导环节。预算管理体制是处理中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系的基本制度。它的主要内容包括： (1)确定预算管理主体和级次，一般是一级政权即构成一级预算管理主体； (2)预算收支的划分原则和方法； (3)预算管理权限的划分；(4)预算调节制度和方法。预算体制的核心是，各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。
预算管理体制的模式不是按收支划分方法区分，它的主要区别是各级预算主体的独立自主程度，核心问题是地方预算是否构成一级独立的预算主体。
世界各国采用的财政管理体制模式都不完全相同，主要由其经济发展、政治制度、民族习惯、历史原因等多种因素决定，并且也不是固定不变的。
联邦制国家的特点是地方财政独立性强，中央对地方的转移支付较少。而在中央集权制国家，中央政府财政集中程度高，地方虽有一定自主权，但在较大程度上依赖于中央财政的转移支付。
在现代社会，各国财政体制正在逐步趋同。单纯集权型或单纯分散型财政体制，都在向集权和分权有机结合的类型发展，使单一制国家与联邦制国家在财政管理体制方面有了不少共同之处。过去比较集权的国家，如法国、日本等正在逐步走向权力的分散化，日本正在大量运用税收分享手段，法国也已形成了中央与地方各有独立财源的比较彻底的分税体制，地方政府有了较大的自主权。而过去财权分散的国家，如美国和澳大利亚，也出现了中央政府权力加强的现象。
2.分级分税预算管理体制的基本内容
分级分税预算体制是实行市场经济国家普遍采取的一种预算体制。它的主要特征在于规范化和法制化。地方预算构成名符其实的一级预算主体。中国在1985年后实行的分级包干体制和1994年开始实行的分税制，就是实行分级分税预算体制改革的重要措施。
综观各国的实践，分级预算体制可归纳为以下几个要点：
(1)一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。分级预算体制，也被称为财政联邦主义。国家议会只审批中央预算，地方预算由地方立法机关审批。各级地方预算经常收入由本级税收、本级服务性收入和中央补助组成，以上收入不能满足需要时，允许发行地方债券或向银行借款，自求平衡。
(2)在明确市场经济下政府职能边界的前提下，划分各级政府职责即划分事权范围，在此基础上划分各级预算支出职责（即财权）范围。由于各级政府的职责分工明确，各级预算的重点和层次分明。除国防费和行政管理费外，中央预算以社会福利、社会保障和经济发展为主，地方预算以文教、卫生保健和市政建设为主。对各级政府的投资职责也有明确分工，或由中央、地方分别承担，或由地方承担中央给以补助，或由中央和地方联合投资。
(3)收入划分实行分税制。在收入划分比例上中央预算一般仍居主导地位，以便保证中央的权威和控制力。在税收划分方法上，有的按税种划分，各级预算都有本级的主体税种，大宗收入的税种归中央，如所得税。地方税种主要是收入弹性小的销售税和财产税，有的对同一税种按不同税率分配，并通过中央的基础税率限制地方税率；有的实行分成或共享制，即属于中央的税种按一定比例分给地方，或者属于地方的税种按一定比例分给中央，双方共享。分设国税局和地税局，分税、分管与分征相结合。
(4)转移支付制度。有纵向转移和横向转移两种形式。纵向转移的典型做法是补助金制度，中央从各地征收国税，同时对每个地方给予补助。补助金分为无条件补助、有条件补助和专项补助。补助金是根据相关因素设计规范化的计算公式，一旦确定则无讨价还价余地。横向转移是由富裕地区直接向贫穷地区转移支付，实行地区间的自主互助转移，不再通过中央预算。
除少数单一制小国如新加坡实行一级财政外，目前世界上的大多数国家都实行多级财政体制，即有一级政府就有一级财政，以便使每一级政府都具备组织收入和安排支出的权力，为顺利履行其各自的政府职能创造条件。在各级政府间清晰地划分各自职能的前提下，财税体制的一个重要任务是，保证各地区有效地提供公共产品，并实现各地区间财政能力的均等，以保证全国公共服务水平的均衡。