公共支出规模增长理论

1.瓦格纳法则
19世纪德国经济学家阿道夫·瓦格纳在考察了当时几个工业先进国家的公共支出后，发现了政府职能的不断扩大以及政府活动持续增加的规律，并于1882年提出了 “公共支出不断增长法则”，又称瓦格纳法则。他认为一国政府的支出与其经济增长之间，也就是政府职能的扩大与国家收入的增加之间存在着一种函数关系，即随着国家职能的扩大和经济的发展，就要求保证行使这些国家职能的公共支出不断增加。这一结论建立在经验性分析基础之上，是在对各国公共支出和人均收入增长的对比关系分析之后得出的，即随着人均收入的增加，公共支出也将随之增加； 同时，由于财政活动是为了筹集履行政府职能所必需的资金，因而财政活动必然追随各个时期的政府活动范围和种类的变化而变化。既然政府职能扩大已经成为客观规律，那么，公共支出必然出现增长的趋势。瓦格纳的追随者进一步发展了他的国家职能扩大和公共支出增长法则的理论，这一理论的基本内容可以概括为： (1)公共支出的增长幅度大于经济增长幅度，是一种必然趋势； (2)政府消费性支出占国民所得的比例是不断增加的； (3)随着经济发展和人均所得上升，公共部门的活动将越来越重要，公共支出也就逐渐增加。
瓦格纳认为，政府职能的扩大和经济的发展，要求保证行使这些职能的公共支出不断增加。政府职能的扩大有两方面的原因：一是政治因素。即随着经济的工业化，正在扩张的市场与这些市场中的当事人之间的关系会更复杂。市场关系的复杂化引起了对商业法律和契约的需要，并要求建立司法组织执行这些法律。这样，就需要把与日俱增的资源用于治安和提供法律设施，由此引起国家规模的进一步扩大。二是经济因素。随着经济发展及人口的增加，扩大的市场与市场主体之间的关系日趋复杂，这种复杂性的增加会导致商法及其经济合同的出现。这需要相关的司法与行政制度，以维护市场秩序，这也不可避免地带来了公共支出的增加。城市化的发展与人口密集的现象开始出现，这就会导致一些产品和劳务的外溢性问题。解决这一外部效应问题必须由政府来完成，从而要求公共支出的扩大。此外，瓦格纳还把对教育、娱乐、文化、保健与福利等方面政府支出增长归因于需求的收入弹性，也就是归因于实际收入的上升。在此种因素方面，他提出了市场失灵、外部效应和收入弹性等概念，为经济学奠定了重要基础。
很明显，瓦格纳是正确预测了公共支出不断增加的历史性趋势，这已被国家发展的实践所证实。由于他是最早系统地阐述了公共支出的长期趋势，更为垄断资本主义国家干预经济提供了一定的理论基础；并且在崇尚“廉价政府”的情况下，明确地提出了公共支出增长将作为一条规律而存在，因此对当时财政思想的变革产生了重大的影响，对以后的财政理论和财政政策研究也同样做出了一定的贡献。
2.皮考克和魏斯曼的“梯度渐进增长理论”
英国经济学家皮考克和魏斯曼在1961年出版的《联合王国公共支出的增长》一书中，对英国1890年到1955年间的公共部门成长情况进行了研究，得出的结论是： 英国公共支出的增长是“阶梯式”、“非连续”的，从而提出了公共支出梯度渐进增长理论。他们对这一理论的分析，是建立在这样的假设基础之上的：政府希望花更多的钱，但公民却不愿意交纳更多的赋税。政府必须考虑公民的意愿，注意公民能容忍的税收水平，这是政府公共支出的约束条件。
在这样假设的基础上，皮考克和魏斯曼认为，公共支出增长的原因有两种： 在正常时期的内在原因和非正常时期的外在原因。内在原因是指由于国民生产总值(GNP)增长带来的收入增长，导致税收的上升和公共支出的增长，这时的公共支出和GNP的增长具有相关性。在社会发展的正常时期，随着经济的发展和收入上升，导致在税率不变的情况下税收收入相应增长，因而公共支出有可能同步增长，这就是政府支出增长与GNP增长的线性相关关系。外在原因则是公共支出增长超过GNP增长速度的主要因素。任何一个政府都愿意提供更多的公共产品和公共服务，即希望有更多的支出。然而公众虽然愿意享受更多的公共产品和公共服务，却不愿意为其缴纳更多的税收。因此，公共部门的扩展会受到公众可忍受的税收水平的限制。这种“可容忍的税收水平”就是政府支出的最高限额。但是在社会发展的非正常时期，如战争、自然灾害和其他突发意外事件发生时，政府支出就会被迫急剧增加，同步上升的常规就被打破了。这时政府所需要的资金就要通过增加税收的办法来解决。而公众也往往认为政府扩大支出是必要的，从而改变了“可容忍的税收水平”的限度。如果采用大量举债的办法，结果也会类似。因为公债要从未来的税收中得到偿还。当社会恢复正常后，公共支出并不能降回到原来水平，因为政府职能扩大了。一方面意外事件如战争遗留了众多问题，政府债务的还本付息，抚恤阵亡战士家属，照顾残废军人等都是政府的新增开支。另一方面，非正常时期使许多久已积存的问题得以集中暴露，公众对于社会问题有了进一步的认识，变得愿意支持政府用更多的费用来克服社会经济中的不稳定因素。政府会利用这一时机来迅速扩展公共服务。
皮考克和魏斯曼的“梯度渐进增长理论”，认为财政支出的增长并不是均衡、同一速度向前发展的，而是在不断稳定增长的过程中不时出现一种跳跃式的发展过程。这种非均衡性增长是在一个较长时期内进行的。在这一时期内，稳定增长和突发性增长是交替进行的。因而这一理论主要是通过考察财政支出增长趋势中具有特定意义的时间形态，从这些特定的时间形态中来寻找政府支出增长的根本原因。这一研究方法是继瓦格纳考察公共支出长期趋势后的又一进步，就其理论阐述的内容来看，它通过对国家与公众关系及心理的分析，已经初步融入了公共选择学派的思想。在他们看来，财政支出增长要受到纳税人税收容忍水平的制约，因为在西方式的民主政体中，纳税人的选票可以影响政治制度的投票结果。从某种意义上讲，他们所认定的财政支出水平也是由政治制度中的多数投票原则所决定的水平——这一点与公共选择学派的观点类似，从而在一定程度上把财政支出与政治过程结合起来了，这是皮考克和魏斯曼的“梯度渐进增长理论”的创新之处。
3.公共支出增长的经济发展阶段理论模型
这一理论模型主要是由R.A.马斯格雷夫和W.W.罗斯托提出的。两位经济学家根据经济发展阶段的不同需要，用经济发展的阶段论来解释公共支出增长的原因。
罗斯托是一位经济史专家。他在20世纪50年代提出经济成长阶段论，提出公共支出会不断增加。经济的成长需经历五个阶段：
❶传统阶段；
❷为起飞创造前提阶段；
❸起飞阶段；
❹成熟阶段；
❺高额群众消费阶段。在经历这五个阶段后，其最终目标是追求生活高质量阶段，实际收入的增长则渐渐失去了吸引力。在五大阶段中最重要的是起飞阶段，要求有较高的积累，由公共部门投资提供社会基础设施如交通运输、环境卫生、法律秩序、健康教育及进行其他人力资本的投资是必不可少的。在发展的中期，政府投资还应继续进行，但这时主要是作为私人投资的补充。在发展的早期和中期都存在着市场缺陷，阻碍经济趋于成熟，为此政府的干预需要增加。一旦经济达到成熟，公共支出将从关键基础设施的支出转向不断增加的对于教育、保健与福利服务的支出。
美国著名的财政学家马斯格雷夫认为，从经济发展的观点看，在经济发展的早期阶段，由于交通、水利、通讯等基础设施落后，直接影响私人部门生产性投资的效益，从而间接影响整个经济的发展。而对这类经济基础设施的投资往往数量大、周期长、收益小，私人部门不愿意投资或没有能力投资；但对这些经济基础设施的投资又是具有较大的外部经济效益的。因此，需要政府提供，为经济发展创造一个良好的投资环境。此外，在经济发展的早期阶段，由于私人资本积累是有限的，这就使得某些资本品必须公共生产。即使这些资本品的利益是内在的，不具有外部经济性，也要求通过政府预算提供，所以这一阶段公共资本的作用很大。一旦经济进入发展的中期，即起飞阶段，私人产业部门业已兴旺，资本存量不断扩增，私人企业和农业的资本份额增大，那些由政府提供的具有较大外部经济效益的基础设施已基本建成，对它们投资的增加也逐渐变缓了。此时私人资本积累开始上升，公共积累支出的增长率就会下降，从而公共积累支出在整个社会总积累支出中所占的比重就会下降。当经济进入“成熟”期，公共净投资的份额又会上升。这是因为随着人均收入进一步增长，人们对生活的质量提出了更高的要求，私人消费形式将发生变化，从而预算支出也要发生变化。如汽车的广泛拥有，需要存在更为发达的交通设施。此外，对生活质量要求的提高，也迫使政府进行更大规模的人力投资。因此，这一阶段对私人消费品的补偿性公共投资处在显著地位，从而使公共积累支出又出现较高的增长率。总之，在经济发展的早期阶段，对公共资本比例要求较高，而在“起飞”实现之后会暂时有所下降，当经济步入“成熟”阶段时又会上升。至于公共消费支出的增长变化，在经济发展的早期阶段，主要是满足人们的基本需要，如衣、食等消费，因而对公共消费支出要求不高。随着人均收入的增加，基本需要满足之后，私人对基本需要的支出比例将减少，对提高生活层次的消费支出将增加，资源更多地被用于满足发展需要，如教育、卫生、安全等需要。由于这些消费项目都需要较大的公共消费支出作补充，因此，公共消费支出占社会总消费支出的比重也就相应地提高。此外，伴随着经济的增长，将会出现日益复杂的社会经济组织，要求政府提供各种管理服务来协调和处理增长所引起的各种矛盾和问题。如交通、警力、控制污染、反托拉斯等等需求的增加，这将引起政府各种管理费支出的增加，从而导致整个社会公共消费支出的迅速增长。马斯格雷夫关于经济发展各阶段财政支出及其结构变化的独到见解，对考察一国财政支出增长状况，尤其是发展中国家的财政支出增长状况具有一定的参考价值。
罗斯托和马斯格雷夫的发展阶段论模型是在对经济史实进行研究的基础上得出的结论，有助于我们了解不同经济发展阶段中公共支出的增长变化及其趋势。这一结论与以往的公共支出增长理论的区别在于，它更加注重强调作为社会基础设施提供者的政府在经济发展中的作用，强调在不同的阶段，政府作用发挥的不同强度。因此，这一理论根据经济发展的不同需要，解释了公共支出增长的原因，对我们认识不同经济社会发展阶段上的公共支出的增长变化趋势，提供了有益的参考和借鉴。
4.公共选择学派的支出增长理论
公共选择理论把经济分析的工具和方法应用到了对政治决策过程的分析。在对财政理论的研究中，引入了对制度、政治决策过程的效应分析。作为一种从全新的角度来研究财政问题的理论，它在解释西方国家财政支出不断增长的形成机制方面，有其独特的见解。公共选择理论认为导致政府支出不断增长的原因主要表现在以下方面：
(1)利益集团的影响。利益集团是指由那些具有共同目标并试图对公共政策施加影响的实体个人所形成的组织。关于利益集团为何确实存在，马里兰大学的经济学教授奥尔森强调了以下几个因素：如小团体规模、不同人的利益不对称及制裁作用等。利益集团在影响投票人的行为、立法的通过及官僚机构的运作方面的作用已被广泛地承认。
在实行多数投票原则的情况下，公共选择理论认为，利益集团的大量存在，直接促使了政府预算规模的扩张。在没有讨价还价的情况下，政府的公共支出有可能大，也可能会小，这完全取决于那些喜欢“大”或“小”的人的相对集中程度。但若考虑到利益集团的存在，尤其是当由利益集团、官僚和被选出的代表（议员）所组成的“铁三角形”关系存在时，政府的预算规模就必然庞大。塔洛克对这种现象进行了描述。他考察了一个公共服务的例子： 假如存在100位农民的共同体，而其中的51人是一个小利益集团，建议修条公路，受益仅限于这51人或仅限于51人中的大多数。但作为利益集团中的成员，即使修路于己无益，也会投赞成票，这就是“互投赞成票”的效应。因此在实行“多数投票原则”的情况下，显然这51人形成的小规模联合体会获得主宰权，他们当然愿意修路，因为他们只需支付51%的修路费用。在实行“一致表决原则”或“不存在讨价还价”和“互投赞成票”的情况下，多数投票原则对政府预算规模的投票反映了中位选民的偏好。
关于在多数投票机制下，对仅使某一“铁三角形”内成员受益的提案，如何能得以被通过的问题，财政学家罗森进行了分析。他认为可能有两种原因：第一，利益集团的官僚组织性强并且掌握信息，而那些将承担费用的人没有组织起来，并且可能甚至不知道将要发生的事情。即使这些公民被明确地告知他们将要承担的代价，他们也可能认为不值得为之抗争。因为项目的成本是广泛地被分摊的，对于给定的某一公民来说是低的，即使总成本大于总受益，也不值得花时间努力去组织抗争。相反，受益却是相对集中的。为了潜在的收益，形成这类政治组织是值得的。第二，“互投赞成票”的原因在于其他的代表也可能存在他们自己的“铁三角形”。因此，为了他们自己所偏好的项目得以通过，他们愿意以互投赞成票相交换。第二次世界大战后，西方发达国家稳定的经济发展和社会高度分工所形成的专业化发展，滋生了大量的利益集团，它们对政府施加压力或进行院外活动以求得政府进行有利于该集团的收入再分配；政府为了获得它们的支持，也对其施以优惠。但是一个政党为了获得某一特定利益集团的支持，而给其以大量好处，必然有一定的利益“溢出”，因为政党不可能过分偏袒某一利益集团。这在无形中又扩大了政府的某些支出。总之，利益集团的存在和发展，加速了政府规模膨胀的进程。
(2)官僚的作用。官僚又称公务员，在西方国家，其意思并非贬义。官僚的作用被视为以一种理性的方式引导有组织的行为，以及按照严格的等级制度从事指定事务。在西方政体中，政府支出项目由立法机构决定，但具体的支出事务是由官僚们经办的，因此支出的合法性由官僚决定。他们为支出项目的设计和执行提供有价值的技术方面的专家，并且官僚往往比被选出的官员在政府机构中服务期限长，这就保持了政府的连续性。如果没有这些官僚的存在，现代西方政府是很难运转的。但是，许多经济学家指出，如果认为政府官僚的惟一目的是解释和被动地实现选民及他们选举的代表的愿望的话，那就太天真了。奈斯康恩对此问题进行了比较深刻的分析。他认为，在市场取向的私人部门中，个人为了获得成功，必须使他们的公司获得尽可能多的利润。当公司的利润增加之后，个人的工资也会增加；相反，对官僚们来说类似私人企业家所拥有的增加收入的机会是很小的。所以他们更关心的是官员所给的额外津贴、荣誉、权力等等。所有这些目标都是与官僚的预算规模正相关的。因此他得出结论，官僚的目标就是要使他的预算最大化。官僚们将会努力说服立法官员、使他们相信公共产品和劳务的利益较大，这就像私人部门使用广告推销自己的商品一样。如果官僚的这种“推销”努力获得成功，政府部门规模就会扩大，财政支出将不断增加。
为什么立法机构会允许官僚的支出水平扩大呢？公共选择论者认为有以下三个方面的原因：第一，有些公共产品的提供过程很复杂，要求特别的信息和知识，而这些对立法机构来说是不容易获得的，例如生产导弹的电子导航系统。第二，官僚提供的产品缺乏与私人部门产品的可比性，因为许多公共产品都是没有相应的私人产品的。另外，官僚提供的产品也是很难计量的。第三，立法机构与政府官僚间的特殊关系。因为立法机关与政府是一个国家的两大权力垄断组织，政府需要立法部门批准它的预算方案，同样立法部门也需要政府的配合。如果政府拒绝提供或支付任何有助于立法部门的款项或援助，或拒绝提供充裕的公共产品，那么立法机构将会受到选民反对，因为人们知道预算的最终审批权在立法部门。
财政支出是政府的行为，制度及政治决策过程必然对财政支出产生影响，在分析财政支出增长时，当然不应忽视这一重要因素。尤其在西方社会，随着现代资本主义的发展，滋生了大量的利益集团，在西方式的所谓民主政体下，往往对政府财政支出决策施加各种影响，导致财政支出不断增长。该理论还认为官僚也是人，他们也同样关心个人利益最大化，正是这一因素，导致他们不断追求预算的最大化。这一理论对我国财政支出分析具有一定的借鉴意义。