二、非耕地资源开发利用的历史演变

四川山地高原面积大，非耕地资源丰富。在稳定粮食生产，提高平原、丘陵粮食集约生产水平和土地生产率的基础上，具有发展综合农业的广阔前景。据农业资源调查，全省可供开发的非耕地有383.86万公顷。在平坝和浅丘地区，虽出现垦殖过度，但自然灾害损毁的河滩地、工矿企业压占的废弃地、沉积页岩形成的偏平浅丘（俗称馒头山），以及小片荒山、荒地，约有20多万公顷可供开垦为耕地；在川西南地区，成片荒地多达27万公顷；在川西北高原，约有6.7万公顷可垦荒地。这些非耕地不仅可开发成耕地发展种植业，同时也是发展经济林、用材林、药材和草场等综合农业潜力之所在。
四川非耕地资源的开发利用，经历了三个发展阶段，取得了很大成绩。从新中国成立初期到1957年，随着国民经济的恢复，对非耕地进行了较好的开发利用。1964—1975年，由于吸取三年困难时期的教训，注意调动群众对非耕地开发的积极性，大大缓解了由于大规模建设导致耕地急剧下降的趋势。1981年，中共四川省委提出在666.67万公顷土地上搞集约经营，3333.3万公顷非耕地上搞开发经营的要求，使全省非耕地开发利用进入了一个新的阶段。1986年以来，《中华人民共和国土地管理法》颁布实施后，中共四川省委、四川省人民政府对土地开发工作十分重视，要求各级政府要一手抓节流，一手抓开源，实现开发复垦耕地同建设占用耕地持平有余，逐步稳定耕地面积。1987年四川省人民政府批转了省国土局《关于加强四川省土地资源开发利用的报告》。1989年又颁布了《四川省开垦耕地暂行规定》，对土地资源开发利用，从资源调查、科学规划、咨询论证和有关政策都作了具体规定。同时，省委、省政府决定将留成地方的耕地占用税，一半用于土地资源的开发利用，一半用于低产田土改造。国土部门在强化土地管理，严格控制占用耕地的同时，坚持以农业资源调查成果为基础，全面规划，科学论证，择优选定开发项目，实行成片开发和零星复垦相结合，突出规模开发；土地开发和大江大河综合治理相结合，德阳、遂宁两市分别编制了《德阳市10万亩河滩地综合开发规划》、《遂宁市“四江”流域综合治理规划》，得到国家支持；青川县宝珠寺电站、射洪县螺丝池电航工程、宣汉县江口电站等大型水电工程，采取了电站建设占地和造地相结合，补充了耕地，节省了投资，就近安置了移民；农用土地开发和建设用地开发相结合，成都为缓解工业、城市用地矛盾，在龙泉山充分利用非耕地和低产地，规划了工业区；土地开发和扶贫开发相结合，加快了贫困地区脱贫致富的步伐；土地开发和农田基本建设相结合，促进了山水田林综合治理，取得了良好综合效益。自1988年以来，全省开发土地94.49万公顷，其中园地72.78万公顷，渔业用地18.14万公顷，建设用地0.165万公顷，耕地3.86万公顷，连续4年实现了开发复垦耕地与建设占用耕地持平有余。
非耕地资源开发的不断拓展，有力地推动了林果业和庭院经济的发展，为农村经济发展注入了新的生机和活力。“七五”期间，全省成片造林185.5万公顷，森林覆盖率由过去12%上升到19.2%；重点建设项目的长江中上游防护林工程，从1989年启动，按计划完成，造林23.1万公顷，显示出较好的生态效益、经济效益和社会效益；一批新的果品、茶叶、蚕桑等商品生产基地正在形成，陆续投产，名优茶叶增长，荣获世界金质奖的达6个品种；庭院经济由单一经营向高层次综合经营发展，形成了大面积的名优特产品基地；集体经济不断壮大，农民收入增加。1989年全省18个市、地、州仅庭院经济收入一项，即达到118.88亿元。