1.完善土地承包，搞好承包合同管理

1984年之后， 由于各户人口变动和产业结构调整等原因， 差不多每隔几年就要对承包土地作一次 “小调整”。从以后的几次调整情况看， 同当初包干到户时相比， 出现了 “方向”相反的两种趋向：
❶包干到户时多数地方按人口和劳力各占一定比例承包耕地的， 几乎全都改为完全按人口承包；
❷有的地方随着商品经济的发展， 把完全按人口平均承包耕地的办法， 改为“两田制” (或“三田制”) 的办法， 即 “口粮田” 按人口平均承包， “责任田” (有的地方还有“经济田”)按劳、按能承包或招标承包。这“两田” 的上交和提留办法亦有差别。例如， 有的地方规定， “口粮田”什么负担都没有； 有的地方则规定， “口粮田” 仍须承担公粮任务， 等等。实行 “两田”或 “三田” 制的地方，其决策的着眼点又略有不同： 有的主要考虑使耕地经营适当向种田能手集中；有的是为了主要作物特别是经济作物的连片集中； 有的则是为了有利于收取集体提留； 也有的是为了调节农户间的利益关系。有的地方还推行了 “动粮动钱不动地” 的 “账面两田制”，即按各户人口和劳力的变动情况， 逐年调整应交国家的定购粮和应交集体的提留款，但不变动各户的承包地。
鉴于有的地方土地调整过于频繁， 不利于农户增加对土地的投入， 省委、省政府1990年1月批发了《关于稳定和完善土地承包制度的意见》。《意见》对进一步搞好土地的承包和使用权的流动等， 做了比较详细的阐述和规定。到1995年底， 全省实行 “两田制” 的村占总村数的44.6%。
鼓励承包地使用权的合理流动， 一直是农村改革的一项重要政策。但由于陕西农村商品经济还不发达， 转移到乡镇企业的劳力还不多，农民从事的非农职业还不够稳定以及传统的农民对土地的依恋观念的影响等原因，农村承包地的流动性很小。据省委政策研究室汇总的1993年25个村的调查材料， 这一年转包的耕地只占总耕地面积的1.4%。其中转包出耕地的户， 占调查户的2.2%; 转包入耕地户， 占调查户的2.5%。
当土地承包办法确定和落实以后， 搞好承包合同的签订和管理， 就是完善双层经营体制的一个重要保证。为了使承包合同的签订和执行有一个规范的要求， 1987年12月， 省委办公厅、省政府办公厅批发了《陕西省农村各业承包管理试行办法》。有的地市县乡还制订和颁布了更具体的管理方法，促进了承包合同的管理和兑现。1992年9月，省第七届人民代表大会常务委员会制订并颁布了《陕西省农村集体经济承包合同管理条例》， 这就使双层经营之间的承包合同管理走上了法制化的轨道。