（二）稳定完善草场承包制

为了尽快将草场承包工作纳入法制化、 规范化的轨道， 巩固和发展牧区改革成果， 促进牧区经济持续、稳定、协调发展， 从1986年起青海省把固定草原使用权， 落实草场分户承包， 完善草场有偿使用制度作为深化牧区改革的重点。要求各州结合当地实际， 严格掌握政策， 按先冬春草场、后夏秋草场的步骤把草场合理划分到户， 积极稳妥地进行草场调整工作， 先搞好试点再全面推广。 1989年， 海北州在祁连县多隆重乡扎沙村开始进行 “一包四定五统一”草场长期有偿分户承包试点工作， 取得经验后， 在全县范围进而在海北州进行了推广。 1992年9月省委提出了 《关于进一步稳定和完善草场承包制的意见》， 1993年3月， 明确提出草场长期有偿分户承包是畜牧业家庭联产承包责任制的核心， 要求各地认真组织规划， 在两年内把冬春草场全部承包到户， 不再搞联户或帐圈等其他形式的承包。1993年6月， 省人民政府颁布了 《青海省草原承包办法》， 进一步对草原承包期限、 依法确认使用权、 草原有偿使用及承包的具体技术要求等问题作出了明确的规定， 在全省确立了草场长期有偿分户承包经营的基本形式。
稳定完善草场承包制的具体做法：
❶稳定政策，取信于民。 《青海省草原承包办法》规定草场 “承包经营的期限一般不得少于50年”， 也不因牲畜、 人口增减调整草原。 1994年1月， 省委、省政府又明确规定 “草场承包到户后50年不变”。 各地在落实草场分户承包时， 按 《经济合同法》 的要求签定承包合同，明确发包方与承包者各自的责、权、利及违约处理办法。使草场承包长期不变的政策在法律上得到保障，给牧民吃了 “定心丸”， 做到取信于民。
❷坚持 “大稳定、 小调整”原则。 以牧户或集体原来承包的草场为基础， 从保护牧民 “四配套”建设设施权益不受侵犯的原则出发， 进行合理划分， 固定使用权。 主要调整原占有草场面积过大或过小的两头， 并尽可能在毗邻地区调入或调出， 对个别需搬迁的牧户， 在没有大规模草原建设设施的前提下， 由牧委会指定其搬迁地点， 并视情况给予适当补偿。 牧户承包经营的草原面积， 主要根据所在村、社现有人口、牲畜数量和草场面积及等级诸因素综合考虑， 提出合理的标准， 由村（牧） 民委员会讨论制定。
❸先易后难， 分步进行。青海省冬春草场与夏秋草场相距较远， 给分户固定承包带来许多困难。尤其是夏秋草场， 山高坡陡， 放牧利用时间短， 划分难度大。 因此， 在承包中， 本着先易后难原则， 先从冬春草场入手， 逐步延伸到夏秋草场， 有秩序、分层次地推进， 不走形式， 切实保证承包质量。 对省、 州边界地区草场使用权属问题未解决的， 暂不进行划分承包； 各州内县、 乡边界草场有争议的， 要求各州、县人民政府结合划分承包草场， 解决草场纠纷， 划定边界。
❹搞好规划， 统筹安排。草场承包初期， 由于缺乏科学统一的规划， 牧户在围栏建设时依界圈地， 有意无意挤占牧道、水道和公共生产服务设施所需草场的现象普遍存在， 给畜牧业生产和牧民生活带来诸多不便， 引起邻里矛盾， 酿成纠纷。 在总结经验的基础上， 草场承包工作中强调和坚持了统一规划、统筹安排、 疏通道路、 留足牧道、饮水点、 配种点、 药浴场点等公用草场及其他公共事业用地， 逐步实现合理利用草场， 对草场承包实行有序管理。
❺统一规范， 确保质量。 为了力保草场划分工作质量， 在全省推广了祁连县试点工作经验。利用各地草场资源普查结果， 将承包草场按照不同的草地生产力和质量分为不同等级， 然后折合成标准亩， 再按分配标准划分承包。 同时， 对草原使用证及使用权登记表的填写以及测绘工具和资料也作了统一规定， 要求一律使用1∶50 000的国家标准航测图为底图， 高精度求积仪为量算面积工具， 务使各牧户承包的草场与图纸标绘的界线、 面积、等级等参数协调统一， 做到界线清楚， 标志显著， 数据准确， 图册相符， 资料完整。测算草场面积、 等级、 划界、绘图以及登记造册是技术性较强的工作， 为确保质量， 各地在开展工作前都举办了技术培训班， 各级草原工作站和草原监理站都直接参与此项工作， 发挥技术骨干作用。部分技术力量较差的县， 技术工作由省草原总站和省测绘局等技术业务部门承包完成。
❻严格检查验收制度。 制订了 《青海省草原承包检查验收办法》， 对已经完成承包工作的地区， 坚持县、 乡两级自查自验和省级终验制度。做到不凑数， 不图虚名， 讲求实绩， 成熟一个， 验收一个， 凡达不到要求的地区， 不予验收。 省级验收合格后， 颁发由青海省人民政府统一印制的草原使用证。
❼制定草原使用费、 补偿费征收管理办法。草场有偿分户承包经营责任制， 包括草场固定承包到户、 实行有偿使用制度两个内容。 到1995年底，全省冬春草场分户承包工作大部分完成， 部分地区已试行草场有偿使用制度。 1996年初根据试行的情况和经验及牧区生产力水平、 牧民群众的心理承受能力， 制定了 《青海省草原使用费、补偿费征收管理办法》， 进一步调整国家和草原使用者的权益关系， 完善草原保护和建设制度， 促进草地资源的合理开发利用。
到1997年底， 全省6州草原承包工作通过省级验收的有5州、22县、 129乡。 全省已承包草原面积为1 528.6万公顷， 占全省可利用草原面积的48.36%, 经省级验收合格， 四至界线清楚，使用权属明确，制图登记造册的承包牧户为62 529户，占全省总牧户的64.23%，核发草原使用证的牧户有8 561户，占总承包牧户的13.69%。