（二）家庭联产承包制的普遍实行

当时叫作“包干到户”后来定义为 “家庭联产承包责任制” 的经营形式，是广大农民为了抵制和改变旧体制自觉地搞起来的 (而不是当时有人认为的 “自发”), 然后才逐步得到党中央的肯定、支持和推广。包产到户和包干到户，都是以农户为基本生产单位， 不同的是， 实行包干到户的不再将包产部分交由生产队按包工数统一分配， 而是按照所包面积和质量确定承包的产量和产值，依此确定应交国家的税款和定购任务以及应交集体的公共提留， 其余都归农户所有和支配， 用农民的话说叫做 “交够国家的， 留足集体的， 剩下都是自己的。”与此相适应， 生产费用也完全由农户自己承担， 所以叫做 “包干”。
粉碎 “四人帮”后的头两年， 全省个别地方就暗地里搞起了包产到户。在这种情况下， 中共十一届三中全会原则通过、四中全会(1979年9月)正式通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中， 又进一步开了一个小 “口子”， 即 “除某些副业生产的特殊需要和边远山区交通不便的单家独户外，也不要搞包产到户。” 意思很明显， 不反对这些 “除外” 的某些副业和单家独户搞包产到户。根据这一精神，省委于1980年4月发出的《关于目前农村工作的若干问题》也放宽了政策： “深山、偏僻地区的孤门独户， 以及小宗零星项目的包产到户， 应当允许。”据安康地区1980年6月反映的材料， 当时全区已有563个生产队 (占总队数的2.77%) 对1 489户 (占总农户的0.31%)经过批准实行了包产到户； 同时，还有74个队(占总队数的0.36%) “自发”地实行了全队的包产到户。如紫阳县八庙大队第九生产队，1979年集体分配人均只有29元， 其中包括人均119.5千克口粮的折款， 集体和社员的经济都极度困难。1980年春， 社员寻支书要个“活命路”， 支书说， 那就搞包产到户。支书给公社领导作了汇报， 但要求保密。公社领导表态让他们试试。结果全队搞了包产到户， 一年就面貌大变。
1980年9月， 党中央专门就农业生产责任制问题发出了著名的75号文件。允许“在那些边远山区和贫困落后的地区， ……可以包产到户， 也可包干到户， 并在一个较长的时期内保持稳定。”根据中央75号文件的精神， 省委于1980年11月、1981年1月和2月先后发出文件， 指出： “在一些边远山区、贫困落后的 ‘三靠队’ (吃粮靠返销、用钱靠贷款、生活靠救济) 可以搞包产到户或包干到户。”省委在1981年5月发出的关于农业生产责任制的一个文件中， 还就包产到户问题作了自我批评： 说“中共十一届三中会以来， 全省农业生产责任制的建立和发展是健康的， 缺点是对包产到户控制得严了一些， 应由省委负责。”但在这时， 对于关中、汉中和全省其他的川原地区， 仍然不许搞包产到户。
这样， 陕北、陕南和渭北旱原的不少地方， “双包到户”有了较快的发展。1981年榆林地区实行“双包到户”的队， 2月占8.8%, 4月占11.7%, 5月占46.6%, 7月占58.9%, 10月占66.9%。这一地区的川道社队， 许多农民和基层干部也强烈要求搞“双包到户”， 公社干部做工作劝阻也无济于事， 多数干部跟随群众的“大流”， 有的干部则借故跑到县城， 自嘲说是“政治避难”。1981年7月， 石泉县有两个条件较好的公社， 县上安排搞联产到劳试点， 农民一讨论， 85%的队搞了包干到户。到1981年底， 全省实行双包的队占到总队数的50%, 其中包产到户占9%, 包干到户占41%。志丹、安塞、子长、吴旗、宁强、镇巴、紫阳等县， 包干到户的队差不多都占90%。
1982年上半年， 不仅陕北、陕南大部分搞了包干到户， 关中渭北的长武、韩城等县， 双包到户的队也已占到80%以上， 而且效果都很好。这就严重地波及到关中的川道地区， 不仅农民而且县社干部也要求放开。省委觉察到这个情况后， 于1982年8月发出通知， 明确提出： “在川原灌区， 大多数群众要求包干到户的生产队， 应当支持， 帮助搞好。”这样，包干到户责任制终于在全省绝大多数的社队普遍推广开来。据1982年底统计， 全省16.26万个基本核算单位中， 实行包干到户的占94.8%, 包产到户的占1.3%, 联产到劳的占1.7%, 联产到组的占0.4%, 其他形式占1.8%。这就形成了后来常说的“以家庭联产承包为主的责任制” 的格局。有资料记载， 当时全省还有228个基本核算单位仍未实行责任制。到1983年夏收后， 全省99%左右的队， 都变成了包干到户。与此同时， 70%以上的生产队和70%以上的集体林场， 实行了各种形式的林业责任制； 70%以上的小型水利工程和45%的养鱼水面，实行了承包管理责任制； 96%的社队企业， 实行了经济责任制。