（一）自然灾害救济

河南自然灾害发生频繁，是我国多灾省份之一，救灾工作是河南省的一项十分重要的工作。
中共河南省委、河南省人民政府十分重视生产救灾工作。1950年，河南省人民政府成立了“河南省生产救灾工作委员会”，作为全省生产救灾工作的领导机构。每遇大的自然灾害发生，中共河南省委、河南省人民政府便紧急调动各方面的人力、物力和财力，投入抢险救灾工作。1949—1995年，中央和省级财政发放的救灾款累计达36.72亿元，年平均7 982.6万元，每年有400万～700万人得到国家的救济和扶持，从而，较好地保障了灾区群众的生活，减轻了灾害造成的损失。同时，各级党委、政府积极组织群众开展生产自救活动，恢复生产、重建家园。
1.救灾工作方针。新中国成立后，河南省贯彻执行中共中央和中央人民政府在各个时期制定的生产救灾方针。50年代初期，生产救灾的方针是：“生产自救，节约渡荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济。”1956年实行农业合作化后，生产救灾的方针是：“依靠群众，依靠集体，生产自救为主，辅之以国家必要的救济。”1978年中共十一届三中全会后，生产救灾工作的方针是：“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持。”按照这个方针，救灾工作的主要任务首先是组织各方面的力量，大力抢救人民生命财产；其次是组织搞好生产自救，群众互助；再次是及时救济困难灾民，妥善安排灾民生活，发动扶持灾民恢复生产，重建家园。这个方针的特点是：
❶依靠群众的力量，用生产的办法搞救灾，而不是单纯的救济。
❷坚持群众路线，使救灾成为群众性的社会活动，而不是一两个部门和少数干部孤军奋战。因而要消除少数干部的单纯恩赐观点和部分群众的单纯依赖心理。
❸国家的扶持和救济是辅助性的，也是必要的，对于经过努力生产自救和群众互助互济仍有生活困难的灾民，必须及时给予适当的救济，以保证全体灾民都能维持基本生活，安全渡过灾荒。
❹把群众个人的力量、集体的力量和国家的力量三者结合起来，使之形成足以战胜各种灾荒的强大力量。
40多年来河南省救灾工作的发展过程是：50年代主要是解决不饿死人的问题；60年代主要是解决如何维护群众体质、减少浮肿病问题；70年代主要是解决少数灾民逃荒要饭的问题；80年代主要是维护农业生产力，促进灾区经济发展的问题。从这个历程看，随着国民经济的发展和农村经济实力的逐步增强，救灾工作一步一步地向较高层次发展。
2.救灾款物的使用范围和原则。每当自然灾害发生，中央和河南省人民政府都要拨发相当数量的救济款，由民政部门管理使用。为了管好、用好救灾款，省人民政府于1982年3月印发民政厅制定的《河南省自然灾害救济费管理使用办法》，规定：
❶自然灾害救济款、物，主要用于抢救、转移和安置灾民，用于灾民吃饭、穿衣、住房和治病；在保障灾民生活的前提下，也可适当扶持灾民发展农、副业生产。任何单位和个人都不得挪用、贪污、私分救济款物。
❷自然灾害救济款要重点使用，根据受灾的轻重，经济基础的好坏，生产自救能力的大小，经济来源的多少等不同情况，全面考虑，合理分配。救济款发放的重点是困难较大的特重灾区和重灾区，以及连灾地区和受灾的贫困地区。救济对象应是那些生活有较大困难的老弱病残人员和缺乏生产自救能力的困难户。在同等条件下，对烈军属、革命伤残军人、五保户、扶贫对象给予适当照顾，不准平均分发救济款。
❸发放救济款，必须走群众路线，实行“民主评议，村组审查，乡政府批准，张榜公布，落实到户”的办法。
❹自然灾害救济款由各级民政部门统一管理，建立专项账目，由各级财政、金融部门监督支付。
3.灾民生活救济。对于经过生产自救和群众互助互济而仍不能维持基本生活的困难灾民，必须及时给予适当的救济。灾民生活救济的根本任务是保障灾民的基本生活，从而保护灾区的生产力。自然灾害的种类不同，实施生活救济的内容亦有差别。一般来讲，发生较大水灾，生活救济包括：转移安置，解决灾民吃、穿、住、就医等困难。1975年8月驻马店等地发生特大洪水灾害，当即组织干部、工人、农民200余万人投入紧张的抢险救灾工作，解放军东海舰队、舟桥部队、武汉军区空军及驻豫部队派出大批官兵，提供飞机、汽车、快艇、汽船等多种器材，经日夜奋战，从洪水围困中解救受灾群众450万人，转移安置至安全地带。郑州、李新店、许昌、南阳4个机场派出飞机3 222架次，向灾区空投食品500多万公斤。国家向灾区调拨粮食11亿公斤，熟食500万公斤，土豆500万公斤，食盐5 000吨，煤80万吨，棉布1 552万米，棉花607.5万公斤，衣服41万件，棉大衣10万件，棉被66.3万条，鞋268.8万双，基本解决了灾民的吃饭、穿衣问题。中央和省组织医疗队223个，北京等兄弟省、市亦向河南省灾区派来了医疗队。灾区当地的医疗单位均全力以赴，共医治300万人次，无偿供给各种药品价值2 400万元。经过大量投放药物，净化饮用水，消除疾病传染源以及对病员及时医治等，控制了疫情的蔓延，改变了大灾之后必有大疫的历史现象。鉴于灾区被洪水冲毁的房屋太多，大部分灾民已经无以为家，短期内难以盖起住房，各级政府紧急调拨苇席188万张，竹席203万领，木杆150万根，以及铝丝、圆钉等物资，迅速搭起了庵棚，使灾民有栖身之所。此次特大水灾，连同后来连续两年追加的专项建房款，中央共拨给河南省救灾款达8亿之巨，这是全省40多年来花费救灾款最多的一年。
发生较重旱灾，生活救济则主要是解决吃饭和饮水的困难。1986年大旱灾中，豫西、豫北部分山区丘陵的240万群众和53万头大牲畜一度发生用水困难，当地政府立即组织机关团体和厂矿企业等有车单位紧急向灾区运水。之后政府下拨救灾款10 625万元，解决灾区群众的吃饭问题。
4.对灾区实行优惠照顾政策。人民政府对灾区实行了多方面的优惠照顾，主要有：农业受灾后，据减产成数减免农业税。1975年大水灾，减免农业税款4 667.1万元。对重灾区组织的生产自救性的工副业，除少数国家有规定的产品外，按农业年度给予减免税的照顾；根据灾情轻重，适当减免粮食、油料的合同定购任务；财政、金融部门增加对灾区的生产救灾贷款，经过批准适当延长原有贷款的归还期限；除原有粮食包销指标外，增拨对灾区的粮食销售量，并实行借销和借粮等予以照顾。1984年在驻马店、周口、信阳、商丘等地区从国库中借给群众粮2.5亿公斤，规定到下年粮食收获季节归还国库；号召各行各业为灾区服务，包括用工单位优先吸收灾区劳力务工，优先收购灾区产品，并可预付收购定金等；减轻灾区负担，不分配国库券认购任务，等等。所有这些除借粮外，都是人民政府为使灾区人民得以休养生息所经常采取的措施。
5.灾区生产自救。组织灾区群众生产自救，是救灾工作的基本立足点。生产自救的内容很多，主要有以下几种形式：
❶组织、支援灾区群众种足、种好下季作物，或抢种生长期短的作物，缓解灾区群众的生活困难。1954年淮河泛滥，淮滨、固始等县灾后抢种寒粟；1963年洪河泛滥成灾，汝南、平舆等县种荞麦，均获得较好收成。1975年8月驻马店等地洪水退后，全省组织拖拉机2 465台，手扶拖拉机2 770台，架子车2.46万辆，骡马5 976匹，麦种1亿公斤，菜种76万公斤，化肥10万吨，农药34万吨，汽柴油2.6万吨等，支持灾区适时种足种好小麦和抢种秋菜，次年驻马店地区小麦产量达9.5亿公斤，比上年增产30%。
❷以工代赈。组织灾民参加兴修水利、道路等工程建设，尽量做到务工灾民能够吃饱有余，既解决了群众的生活困难，又改善了多灾贫困地区的生产条件，是把防灾与救灾结合起来的积极有效的措施。1954年大水灾后，省政府向灾区拨款7 004万元，组织灾区治理河道。1984年，国家安排河南多灾贫困地区粮、棉、布折款1.4亿元，组织群众参加兴修水利、道路等工程建设。
❸组织、扶持灾民发展工副业生产。据统计灾区群众从事工副业生产和多种经营获得的收入，一般年份约为同期国家发放救灾款的两倍多。人民政府扶持灾区开展工副业生产和多种经营的办法，一是动员群众发扬自力更生的精神，积极投入生产自救活动，多方设法，广开生产门路。二是组织各有关部门和厂矿企业与灾区乡村挂钩，对口支援，帮助灾区搞好工副业生产和庭院经济。三是向灾区投放生产救灾借款和生产救灾贷款。1960年秋季大旱灾后，省政府组织有关部门先后向灾区投放生产救灾借款1.6亿元，生产救灾贷款5 080万元，帮助灾区解决工副业生产所需的垫底资金问题。四是组织商业、贸易、供销等部门到灾区收购土特产和工副业产品，并在商品信息、原材料供应和技术指导等方面提供服务。1963年大水灾后，商业、供销部门到灾区收购土特产和工副业产品价值1.68亿元。
❹劳务输出。组织灾区劳动力进城或到丰收地区从事建筑、加工、运输及其他劳务性经营。此项活动，近几年来迅速发展，一般一个受灾县外出务工的达三四万人，收入约占生产自救总收入的1/3。河南省历年自然灾害救济经费支出情况表10-5-1。

表10-5-1 1949—1995年自然灾害救济
经费支出情况

单位：万元

年度	救灾款支出	年度	救灾款支出
1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973	粮2 000万公斤，折400万元 粮318.5万公斤， 折63.7万元 粮6 000万公斤， 折1 200万元 500 1 520 695 904 2 639 3 992 2 037 1 555 8 978 9 930 5 211 7 525 45 940 14 997 6 707 （包括社教） 7 174 （包括社教） 4 105 5 309 （包括社教） 3 045 （包括社教） 2 108 1 954 2 422	1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995	979 20 685 36 362 17 136 9 287 13 828 5 483 3 874.6 6 453.7 8 216.9 6 000 8 360 10 625 11 130 8 090.1 6 763 4 094 17 000 6 730 7 800 10 710 10 690
		年平均 合计	8 069.73 371 208

6.救灾合作保险。1987年，按照民政部的统一部署，在全国统一核定了102个救灾保险试点县，其中包括河南省的汝阳、济源、沁阳三县。河南省当年在汝阳县城关镇开展了农村救灾保险，建立了全省第一家农村救灾保险互济会，1988年又在济源、沁阳两县进行了试点。农村救灾保险的范围限于农作物、农民住房、劳动力意外伤害、大牲畜四个险种。1992年底，三县（市）开展救灾保险的乡镇达到38个，入保农户20万户，互济金收入90万元。按照民政部、财政部规定，1990年建立了省级超赔付基金，1991年末基金积累达到220万元。1991、1992年，三县（市）发生严重旱灾，造成农作物保险大额超付，四个险种平衡后，仍超付100多万元。

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1.组织领导／2.救济项目／3.生产自救

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（一）自然灾害救济

福建依山濒海，属东南丘陵地形，气候是典型的亚热带季风气候，气候变化异常复杂，自然灾害十分频繁。北部山区多雨，加上地形复杂，常形成洪涝灾害；沿海地区是太平洋台风登陆的门户，每年都受台风的侵扰破坏。春夏之际沿海地区旱灾也常发生；北部山区在3、4月间也常受冰雹和寒流危害。据1949—1995年的灾害统计， 年均受灾农作物46万多公顷，损失粮食3.5亿多公斤，成灾人口300多万，倒坏民房23万间。
新中国成立后，中共福建省委、省人民政府十分重视防灾建设，每年都投入大量人力、财力、物力防灾抗灾。在救济工作上， 也充分体现人民政府为人民的宗旨，借鉴历史上长期沿袭的有效措施，结合福建省实情进行革新，形成具有时代特征并行之有效措施，如生产自救、国家救济、群众互助、社会支援以及农业税减免、农贷、粮食回销等。从1949—1995年，全省累计发出灾民生产救济款7.8亿元。除了国家救济外，更重要是依靠集体，依靠群众力量，开展各种形式生产自救，这是社会主义条件下，具有中国特色的重要救灾方式，也是战胜灾荒的根本办法。仅1959—1961年连续三年特大灾害期间，福建省生产自救达1.45亿元，等于这三年期间政府支出救济款的1倍多。1988年5月，闽北特大洪水，各级领导亲临灾区，省民政、水电、林业、交通、卫生、供销、红十字会等部门拨出救济款共347.7万多元。南京军区、省军区也送来小麦10万公斤、大米1.5万公斤和军用衣服2万件等。受灾地区的98个企事业单位的干部职工也捐献出现金24万多元和粮食（或粮票）3.115万公斤，衣物4.2万件。联合国救灾署、联合国开发计划署、联合国儿童基金会、世界卫生组织、欧洲共同体、美国、日本、澳大利亚、意大利、卢森堡、英国、新加坡等21个国家和港、澳地区的民间团体及华侨同胞都纷纷为福建省重灾区捐款、捐物。截至1989年2月，先后接收到款物折人民币300多万元。接受国际救灾援助，在福建赈灾史上属首次。
中共十一届三中全会以后， 福建农村实行经济体制改革， 各级民政部门在做好传统的救灾救济工作的同时， 对现行的救灾救济体制进行了积极的探索和改革， 实现了 “四个转变”：
(1)推行救灾与扶贫相结合，改变了由政府包揽救灾救济的状况，实行政府、部门和社会力量相结合，使救灾工作由“救助型”向“社会保障型”转变。1994年，福建先后发生冰雹、龙卷风、暴雨洪涝、台风、地震等自然灾害，属多灾、偏重灾年份。全省因灾直接经济损失达135亿元， 其中人民群众直接经济损失37亿元。面对严重的自然灾害，省、地（市）、县都成立了救灾工作领导小组或救灾办公室。全省先后投入抗灾救灾的干部群众达331.8万人（次）、医务人员2 315名、部队官兵和武警7.98万人（次）。这一年，省民政厅共接收国内外救灾款1.04亿元人民币，其中直接接收港澳捐款1 543万元。投入用于灾民生活、重建家园总数达1.19亿元人民币，其中省财政下拨救灾资金9 614万元，各地直接接收捐款650万元，省、地、县三级财政投入1 650万元。全省用于补助灾民建房的救灾资金6 563万元，约占拨款总数的55%。选出集中连片倒房达60%以上的重灾村，利用港澳同胞的捐款加以重建，前后两批共投入捐款2 330万港元，共建190个灾民新村，建房45 390间，使无家可归的6 232户、26 582个灾民住上新房。
(2)改革单纯的无偿救济的办法，试行“无偿救济”和“有偿救济”相结合，并在乡、村建立救灾扶贫基金会，资金周转使用，使救灾工作由“输血型”向“造血型”转变。目前，全省仅救灾扶贫周转金积累已达7 000余万元，创办经济实体1 000余个，年产值2.1亿多元，纯利1205万元，安置民政对象2.7万人。
(3)改单纯以户为单位的救济扶持，变为实行支持集体、扶持经济实体同扶户相结合的办法，使救济工作由“自给性生产”向“商品性、开发性生产”转变。1991年以来，各级民政部门投入有偿扶持资金3 300多万元，组织民政对象开山种果、林、茶2.24万公顷，1995年创收1 800余万元，为灾民贫困户等民政对象脱贫致富奔小康开辟了新路。
(4)推行农村救灾合作保险。把保险机制引入救灾领域，拓宽救灾基金来源渠道，增强农民防灾能力和自我保障意识，使救灾工作由“依赖政府”向“自我保障”转变。从1987年开始在沙县等10个县（市）开展了救灾保险试点，大大提高了这些县市农民的自我保障意识和抗灾能力。
正是由于救济制度的改革完善，加之各级人民政府的重视和驻闽三军、武警部队的大力支持，近十多年来全省成功地组织了各种自然灾害的救助工作。特别是战胜了1990年的百日之内七次台风、1991年百年未遇的大旱、1992年的“7.4”和1994年的“5.2”、“6.15”特大洪灾。
国家对福建的救灾工作也给予很大的支持。仅1989—1995年，中央下拨自然灾害救济款达3.39亿元。除中央支持外，6年中全省还接收安排国内外捐赠款6 432万元，地方筹集社会救济款6 100万元、衣被359万件，累计救济灾民3 135万人次，重建灾民新村320个，安置灾民1.2万户、5.14万人，保障了灾民和贫困户的生活。
1995年，福建进一步开展了救灾救济体制改革，从上到下建立救灾工作分级负责、救灾款分级负担的救灾体制，逐年增加政府对救灾救济的投入。省、地、县三级地方财政都要列支自然灾害救济事业费，明确各级政府救灾责任，逐步实行按灾情的轻重分级负责的办法。从1995年起，省财政单列自然灾害救济事业费(217科目) 1 000万元，各地（市）单列100万—300万元，各县(市、区)单列20万—50万元，全省共落实217科目4436万元。在发生特大灾害时也可采取募捐集资的办法，筹集救灾资金，对灾民进行救助，以弥补国家救灾救济款之不足。1995年，省财政增拨1 350万元救灾粮差价补贴款，地、县财政也按比例落实了救灾粮差价补贴款。

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（一）自然灾害救济

广东北依五岭，南临南海，海岸线长，雨量充沛，但地形复杂，灾害频繁，江河平原，常因洪水涨发，泛滥成灾；沿海和丘陵地区，每年都有台风登陆，并常带来暴雨海潮，更是一种突发性的灾害；北部地区的霜雪冰雹也常酿成灾害。
1950年至1991年，全省发生重大灾情37次，其中洪水灾害11次，台风灾害12次，干旱7次，地震2次，其它灾害5次。受灾人口达3亿多人次，倒塌房屋494万间，死亡16 232人，受伤69 979人。
1. 救灾工作方针。新中国成立以来，广东救灾工作方针有过三次变更，一是“生产自救、节约度荒，群众互助，以工代赈，辅之以必要的救济”。二是“依靠群众、依靠集体、生产自救”。三是“依靠群众、依靠集体、生产自救、互助互济、辅之以国家必要的救济和扶持”。按照这个方针，救灾工作的主要任务首先是组织各方面的力量大力抢救人民生命财产；其次是组织搞好生产自救，群众互助；再次是及时救济困难灾民，妥善安排灾民生活，发动扶助灾民恢复生产，重建家园。
2. 救灾款物的使用范围和原则。随着经济发展救灾工作的不断完善和加强，救灾款物也不断增加，至80年代，每年都在2000万元以上，最多年份达6 000万元。救济款物专款专用，重点使用，主要用于灾民的紧急抢救，转移安置和灾后灾民生活(含吃、穿、住和因灾引起的伤、病治疗)救济。1983年开始，救灾款的使用在保证困难灾民基本生活的前提下，建立了救灾扶贫周转金，用于扶持困难灾民生产自救发展生产。同时，在化州、惠东、广宁三县探索民政自办的救灾保险，对灾民生活直接关系的房屋、耕牛、劳动力意外伤害，农作物等进行保险。在经济发展中下等地区，以管理区或村为单位广泛组织农民建立救灾扶贫互助储金会。在经济比较发达的地区普遍建立了社会福利基金会，为灾民、困难户救灾扶贫，应急解难。至1991年底，已建立社会福利基金会852个，累计筹集资金7363. 34万元，建立救灾扶贫互助储金会7 121个，资金总额达4624. 73万元。扶贫互助储金会和社会福利基金会的建立，大大提高了群众的抗灾意识，增强了农民的自我保障能力和抗灾能力，打破了过去单纯依赖国家救济的老框框，开创了 一条依靠社会力量发展农村社会保障的新途径，对保证灾民，困难户的基本生活发挥了重要作用。

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1.生产自救／2.互助互济／3.救灾改革／（二）社会救济／二、农村五保户供养／（一）孤儿院收养／（二）五保户供养／（三）敬老院安置／三、农村优抚／（一）群众优待／1.代耕、 帮工／2.优待劳动日／3.优待现金／（二）国家抚恤和补助／1.一次性抚恤金／2.伤残抚恤／3.定期抚恤和复退军补助／（三）复员退伍安置和两用人才开发／四、农村最低生活保障制度

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（一）自然灾害救济

江西特殊的自然地理环境条件导致水、旱、虫及风雹等自然灾害频繁发生。据统计， 从1949—1995年， 江西基本上年年都有灾，多数年份水、旱交替， 给农村造成了较大损失。仅1995年， 全省有1 776个乡 （镇） 受灾， 成灾人口1 800万， 成灾面积141万公顷。因灾死亡202人， 伤4 835人， 倒塌房屋28万间， 大批水利、交通、电力、通讯、教育、卫生等基础设施被毁坏， 直接经济损失达200亿元。
全省各级党委、政府对救灾工作十分重视。早在1950年4月， 成立了 “江西省人民政府救灾委员会”。1952年又以 “中国人民救济总会江西省分会” 为基础， 成立了 “江西省生产救灾委员会”。当时的省政府主席邵式平任主任委员。民政、农村、水利、贸易、合作、粮食、银行、卫生、土地改革委员会等部门负责人为成员。委员会下办公室， 办公室设在民政厅， 具体负责全省的救灾工作。各地、市、县民政局也设立了相应的社会科 （股）, 具体负责救灾工作。
全省各级救灾工作部门， 认真贯彻 “依靠群众，依靠集体， 生产自救， 互助互济， 辅之以国家必要的救济和扶持” 的救灾工作方针， 在深入查灾、核灾、报灾的基础上， 及时为灾民提供有力的救助，抢救安置灾民， 提供食品供应与衣被等日用生活品，安顿灾民的基本生活。仅1995年， 全省各级民政部门共派出100多个工作组下到灾区查灾核灾， 指导生产自救工作， 发放救灾款10 369万元， 其中： 用于口粮救济8 152万元， 用于灾民修复住房1 300万元， 用于转移安置灾民800万元， 用于救济伤病100多万元。