预算平衡理论

1.预算平衡的含义
预算平衡是一定时期内财政收入和财政支出之间的数量对比关系。在复式预算制度下通常指经常收入和经常支出的关系。预算平衡也可从以下两个方面来理解：一是在编制财政收支计划时安排的正常收入额与支出额的平衡，称为预算平衡；二是财政收支计划执行结果的平衡，称为决算平衡。预算平衡与否一般有三种情况，(1)收大于支即预算盈余；(2)支大于收即存在赤字； (3)收支相等即预算平衡。如果说财政平衡就是收支刚好相等，是不可能的。一般情况是，或收大于支、或收小于支。因此，财政收支平衡是相对的，是就一定范围的略有结余或略有赤字的基本平衡，略有结余和略有赤字都是财政平衡的具体表现形式。财政收支围绕收支相等的平衡状态上下适度波动都属于财政收支平衡。财政平衡不但要从静态上考察，而且还要从动态上考察，动态财政平衡有一个年度之间的衔接问题。个别年度略有结余应视为基本平衡。同理，个别年度略有赤字也应视为基本平衡。
收支出现较大的差额是属于预算不平衡。造成预算不平衡的原因很多，有经济方面的原因，例如经济运行的波动不可避免地会造成预算的盈余和赤字；也有制度方面的原因，财政管理体制和税收制度的不合理会导致财政收支缺口的出现。此外，预算不平衡有时也是政府主动利用财政政策调节经济的结果。
对财政收支平衡的理解，在经济理论界存在着不同的看法。预算存在赤字是一种世界性的经济现象。讨论财政赤字，涉及对赤字本身的理解，以及赤字和其他经济现象的联系等问题。而问题又集中在国家债务包括内债和外债与财政赤字的关系上，即公债应视为政府收入还是应视为用来弥补财政赤字的工具？或者用公债弥补之后仍不足抵支的部分才叫赤字？
世界各国对这个问题的处理不尽一致。一般来说，各国都把公债作为弥补赤字的来源，即不把它看做正常政府收入，中国长期以来把公债收入列为预算收入，相应地把公债的还本付息列为支出，预算收支相抵后再有差额，才叫有赤字。按理，财政平衡应当是指正常政府收入与正常财政支出之间的平衡。正常政府收入包括各种税收、企业收入和少量的规费收入等；正常政府支出包括基本建设拨款、文教科学卫生事业费、国防战备费、行政管理费等。公债不应视为正常政府收入，而应视为弥补赤字的来源。很明显，对一个家庭来说，只有在收支不平衡、入不敷出的情况下才会举债，不能说举债了，还讲家庭收支平衡。因为借债不是自己的收入，迟早要偿还。虽然国家债务与私人债务有不同之处，但有一点却是相同的，即国家债务也不是真正的、能长久使用的收入，迟早要还本付息。只有各种税收等正常收入，才能作为一个国家的“自有”资金。因此不能把公债视为政府收入，以此达到政府的收支平衡。
2.预算平衡与经济发展
在18世纪70年代至20世纪30年代，西方国家严格奉行“健全财政”的理论。遵守着如下几个原则： (1)政府收支必须平衡； (2)节约是美德，应该做到节约开支，量入为出，把政府开支尽可能地降低； (3)税收应轻而少； (4)公债对子孙后代是一种负担，所有债务都是坏事。预算出现赤字是财政管理不良的表现。至第一次世界大战前，实现平衡一直是制定预算的基本准则，各国的预算收支通常能够保持平衡。随着社会和经济的发展，各种经常支出不断增长，但各国政府仍努力保持公共支出不超过经常收入的增长速度，只有在发生特殊事件时才会出现预算赤字。
第一次世界大战期间，由于经济受战争的影响，税收收入大量减少，与此同时，军事支出却大量增加，很多国家都存在巨额的赤字。但当时的预算平衡理论仍然处于支配地位，各国政府都努力平衡预算收支。至1928年前后，基本结束了各国预算赤字与通货膨胀恶性循环的局面。这一努力带来的负面效应是，各国的税收负担大大增加，失业增多，各国政府为解决赤字问题付出了很大的代价。随后世界性经济危机的出现，导致各国财政收入的急剧减少，政府预算出现了不同程度的赤字。尽管各国政府紧缩开支，以求恢复收支平衡，但随着经济危机的进一步加深，赤字还是越来越大。为了从经济危机中尽快复苏，一些国家的政府采取了扩大公共支出的政策，结果导致赤字更加严重。1945年二战结束后，尽管生产处于恢复阶段，各国预算赤字仍然较多。
20世纪30年代，产生了凯恩斯的赤字财政理论，其主要论点是： (1)政府开支能弥补有效需求的不足，具有刺激经济繁荣的作用，因而主张扩大政府支出，实行赤字预算；(2)对节约提出了质疑，认为扩大消费有利于扩大就业量和国民收入； (3) 由于赤字预算导致的大量公债的发行，被认为有利无弊。
凯恩斯学派主张应该用预算赤字的增减来调节经济，以缓和经济波动。埃克斯坦认为，“现代财政理论要求预算在一些时期内可以有结余，在另一些时期内可以有赤字。仅在偶然的情况下，准确的平衡才是一项十分正确的预算政策”。萨缪尔森认为，“第一，税收开支和赤字的总的平衡应该以控制经济周期的需要为准绳，应以平衡现在和未来的消费愿望为准绳，以及以平衡私人的和公共的需要为准绳。第二，具体的政府方案应服从于严格的成本和收益分析。这两条原则形成了关于政府的规模和构成的规范经济理论的核心”。萨缪尔森不赞成政府预算每年都要平衡的财政政策，他认为积极的财政政策就是政府通过调节政府支出和税收，来稳定经济和维持一个没有过度通货膨胀和通货紧缩的高度就业的经济。如果私人消费和投资不足以维持一定的就业量，政府就应该采取财政政策以实现充分就业，扩大支出，减少税收。
货币学派反对赤字。货币主义认为，凯恩斯的政策观点事实上只是为政府扩大预算支出找到了很好的借口。在经济运行中，真实的工资和利率是由供给和需求所决定的。政府预算赤字由中央银行的借款所弥补，导致了庞大的信用扩张，并促使价格上涨。货币主义提出，由政府借款弥补的赤字会产生挤出效应，减少私人支出，不会达到凯恩斯想要达到的目的，反而引起物价上涨等一系列不良后果。实施赤字财政政策是得不偿失的。
公共选择学派认为，问题的核心不是预算赤字的扩大，而是政府规模的扩张，只有限制政府支出才能防止政府规模的扩大。控制预算赤字的办法，一是要限制政府的公共支出，二是要减税。布坎南认为，可以用减税手段来间接限制政府的公共支出，即使减税会产生巨额的预算赤字也是值得的，因为巨额预算赤字会提醒公众重视政府公共支出的效果，使政府在预算支出上更为谨慎。
供应学派认为单纯从预算赤字的大小来评价预算赤字的好坏是不足的，必须找出造成财政赤字的原因。供给学派认为，从预算赤字对供给的影响来看，如果预算赤字是因减税而引起的，对经济将产生长远的扩张效果，因为减税有助于生产力的提高以及供给的扩大。如果预算赤字是因政府的公共支出扩张而引起的，对经济将产生长久的停滞或紧缩效果，因为政府部门的效率总是低于私人部门，政府部门的扩张必然会降低总体的生产力。供应学派认为由于滞胀的关键在于社会总供给不足，因此，首先要削减财政开支；其次是减税，即减轻企业的税收负担，以便刺激生产，增加社会产品的供给，从而增加就业以及对产品的需求。
所有派别的预算理论与政策主张可概括为两种，即均衡预算论和功能预算论。
所谓均衡预算论，即主张无赤字的收支平衡预算。该理论认为，市场经济具有自律机制，通过市场竞争可达到资源有效配置，任何形式的政府干预和政府的赤字预算政策都是有害的。预算平衡论要求编制预算不能有赤字，编制平衡的预算是执行平衡预算政策的重要体现。当执行平衡预算政策出现赤字时，要采取措施使预算收支安排逐步转入平衡的轨道。
功能预算论的核心是相机抉择。功能预算论认为，政府预算不在于追求收支平衡，而是在于追求没有通货膨胀的充分就业。为了实现这个目标，预算可以是盈余的，也可以是赤字的。当国民收入低于充分就业水平时，政府应该实行膨胀型财政预算，通过减少盈余或造成赤字来增加投资，实现充分就业。反之，当出现通货膨胀时，政府应该实行紧缩性财政政策，通过减少赤字和增加盈余来抑止需求的上升，缓解和消除通货膨胀压力。功能财政的基本点是政府应该关注充分就业和经济增长，而不必拘泥于预算平衡。
从20世纪70年代起，西方各国都经历了痛苦的财政改革和重建过程。在当代，保持预算平衡仍然是各国政府制定预算时必须考虑的准则。美国国会于1997年通过《平衡预算法》，要求政府在2002年以前实现财政收支平衡。克林顿政府经过努力将曾经高达2900亿美元的财政赤字减了下来，实现了财政盈余，1998年财政盈余额为692亿美元，1999年又增至1244亿美元。