计划生育政策的演变

安徽省从1963年开始实行计划生育，根据国家的法律、政策和省情，逐步形成、发展和完善了全省的计划生育政策，使计划生育工作一步步地走上了经常化、规范化、科学化、法制化的轨道。
成立计划生育领导小组，计划生育工作逐步展开　1962年12月18日，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》。安徽省委、省政府为贯彻中央指示，向全省发出通知，提出了建立组织，加强领导的要求。同时，成立了计划生育领导小组，开始抓计划生育工作。省委明确指示：“1964年我省计划生育工作主要在城镇开展，农村在搞好试点的基础上逐步推广”。当时，正值安徽省度过经济困难时期，生产得到恢复和发展，人民生活明显改善，人口出现补偿性高速增长，机关、学校和厂矿的一些干部、职工强烈要求避孕节育。在这种情况下，省卫生厅、省劳动局、省妇女联合会联合向省人民委员会呈递了“关于提倡晚婚和计划生育有关问题的意见”，提出了一些政策性规定，着重是在机关、企事业单位的职工中提倡晚婚(男28岁、女25岁以上结婚)，并要求一对夫妻生育子女在二三个以内，两胎间隔四五年。还规定从1964年10月份开始，免收节育手术费，并给接受手术者一定的休假。休假期间，国家职工工资照发，城镇居民和公社社员给予适当补贴。省人民委员会于1964年8月4日将这个“意见”批转全省各地执行，收到较好效果。据统计，1965年上半年，全省施行各种节育手术56639例，比上一年同期增长1倍以上。正当安徽省计划生育工作将在全省普遍推行之际，开始了“文化大革命”，计划生育工作被迫中断，生育又陷入无政府状态。
1971年7月8日，国务院[1971]51号文件转发了卫生部、商业部、燃化部《关于做好计划生育工作的报告》，安徽停滞5年之久的计划生育工作得到恢复。1972年9月12日，成立新的省计划生育委员会，从此，计划生育工作在全省展开。1973年10月，省革命委员会批转了计划生育委员会拟定的《安徽省计划生育若干问题的暂行规定》（八条），要求各地试行。这个《暂行规定》，提出了“一对夫妻生育二个孩子，两胎间隔四五年”的要求。并在1964年规定的基础上，增加了农村实行晚婚和计划生育的内容，在农村提倡男25岁、女23岁以后结婚，提倡男到有女无儿家结婚落户，对接受计划生育手术的育龄夫妇及其孩子给予奖励等，推动了计划生育工作的开展。1974年上半年，全省作节育手术7642924例，比1973年同期多做20多万例，这对降低当年人口出生率起了很大作用，全省1974年比1973年少生205388人。1975年以后，人口出生率逐年稳步下降。
走上严格控制人口增长的道路　上述两次计划生育规定，属于号召和鼓励性质，约束力不大，仅凭广大人民群众的自觉自愿，但人口增长得到一定控制。中国共产党十一届三中全会以后，党的工作重点转移到经济建设方面，计划生育工作被提到事关经济建设全局和民族前途的重要地位，中共中央[1978]69号文件对计划生育政策提出了新的内容和要求。1979年初，省计划生育办公室将《安徽省计划生育若干问题的暂行规定》（八条）修改补充为《安徽省关于计划生育若干政策问题的暂行规定》（十二条）。在提倡一对夫妻只生育一个孩子的前提下，明确了“奖一罚三”的政策规定。如对只生一个孩子，采取有效节育措施，不再生育第二个孩子的，给予奖励；对生3胎和3胎以上的，给予经济处罚；干部、职工违反计划生育规定的，给予经济处罚，并给予纪律处分。这一《规定》，1979年4月9日由省革命委员会革发[1979]38号文件下达全省各地执行。从此，安徽走上了严格控制人口增长的道路。
计划生育工作走向法制化管理道路　《安徽省关于计划生育若干政策问题的暂行规定》（十二条）颁发后，受到广大干部、群众的欢迎，对促进计划生育起了重要作用，在执行期间，各地也提了一些意见。在中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》以及实行了新《婚姻法》后，计划生育工作遇到了一些新的情况，提出了一些新的问题，“十二条”某些规定已经不能适应形势发展的需要。省计划生育办公室在“十二条”的基础上，拟订出《安徽省实行计划生育若干问题暂行规定》，经省五届人大常委会第八次会议讨论通过，于1981年5月9日颁布，6月24日施行，使安徽省计划生育工作向法制化管理迈出第一步。这个《暂行规定》共十六条。它与原来的“十二条”相比，有如下一些重要修改补充：
1.根据我国宪法、婚姻法的规定和党中央公开信的精神，《暂行规定》增加了“实行计划生育是每个公民的义务，”，提出了“以宣传教育为主，避孕节育为主，经常工作为主”的方针。
2.根据新《婚姻法》提倡晚婚晚育的要求，在《暂行规定》中，增加了关于晚婚、晚育年龄的规定，即男25周岁，女23周岁以上结婚为晚婚，女性24周岁以上生育为晚育。并规定对实行晚婚的青年和晚育的夫妇给予表扬和奖励，分别给予增加婚假和产假。
3.独生子女保健费将由孩子的父方单位发给改为由孩子父母双方单位各负担50%。并规定领了独生子女光荣证的夫妇，年老退休时增加5%的退休金。
4.“十二条”对生二胎没有订出具体政策界限和限制措施，因而有些人抢生二胎，给提倡一对夫妇只生一个孩子的工作带来很大困难。在《暂行规定》中，一方面对于那些可以安排生育第二胎的，作了4条政策规定。即：(1)第一个孩子为非遗传性残疾，不能成长为正常劳动力的；(2)再婚夫妇只有一个孩子，一方未生育过（包括生育后已死亡的）要求生一个孩子的；(3)多年不育的妇女收养一个孩子后，又怀孕要求生育第二个孩子的。另一方面对无计划生育第二胎的制定了限制办法。
5.征收生育第三胎的多子女抚育费，将原规定征收夫妇双方工资的5%改为征收10%。
6.鉴于广大农村实行了各种形式的生产责任制的新情况，《暂行规定》》中，增加了把计划生育列为年度生产计划和干部岗位责任制的一项重要内容，明确奖罚办法，年终评比兑现，做到物质资料生产和人口生产一起抓。
7.《暂行规定》中，增加了对各种破坏计划生育的行为均应视其情节轻重严肃处理，直至由司法机关依法惩处。
1984年初，为进一步完善计划生育政策，安徽省计划生育委员会结合本省实施《安徽省实行计划生育若干问题暂行规定》中反映的新情况和新问题，拟订了《安徽省实行计划生育若干规定》，即将原“十六条”改为“十八条”。这次修改，着重是扩大准许生二胎的范围，把原来城乡普遍适用的允许生二胎的4种条件增加到9种条件，而且，还为农村增加了4条，实际上农村准许生二胎的条件共有13条：
1.城乡适用准许生二胎的9种人：
(1)第一个孩子为非遗传性残疾，不能成长为正常劳动力的；
(2)再婚夫妻双方原来共计生育一个或两个孩子，现在家庭没有或只有一个孩子的；
(3)再婚夫妻一方是有两个孩子的丧偶者，一方是未生育过的；
(4)婚后不孕，女方年满35周岁收养一个孩子后，又要求生育的；
(5)独生子和独生女结婚的；
(6)夫妻双方均是少数民族的；
(7)夫妻一方从事矿工井下作业连续5年以上，并继续从事井下工作，只生育一个女孩的；
(8)夫妻双方均为归国华侨的；
(9)残废军人残废等级在二等乙级以上的。
2.农村增加准生二胎的4种人：
(1)男到女无儿家结婚落户的（仅适用于姐妹中一人）;
(2)兄弟数人只有一人有生育能力的；
(3)夫妻一方是独生子女的；
(4)居住在人口长期没有发展的大山区，只生育一个女孩的。
此外，还明确规定，凡符合生育二孩条件的，须在前一个孩子满3周岁后，由本人提出申请，乡政府、城市街道办事处审查，县级计划生育部门批准，方可生育，未经批准的，按计划外生育处理。
计划生育条例的颁布施行　1988年，省计划生育委员会根据国家的法律、政策，从安徽人口发展的现状出发，经过反复调查研究，广泛征求意见，将《安徽省实行计划生育若干规定》修改为《安徽省计划生育条例》，经省七届人大常委会第六次会议讨论通过，于1988年10月31日颁布，从12月1日起施行。
条例与规定相比，由原来的五章十八条增加到七章三十一条，把生育政策、技术政策、奖罚政策、财政政策和管理措施，都作了明确规定。这是一个内容更加充实、措施更加完善的地方法规。它具体体现了中央的现行计划生育政策，充分反映了安徽省计划生育工作的基本经验，较好地解决了当年计划生育工作中存在的各种问题。
这个《条例》，除新增了“技术措施”和“组织管理”两章外，主要是扩大了照顾生二孩的面，加重了处罚的份量。这里，着重叙述一下生育政策的调整情况。为了保持政策的连续性，对准生二孩的条件仍然保持了13条，但在内容上作了如下修改、补充：
1.将原规定“居住在人口长期没有发展的大山区，只生育一个女孩的”删去，改为“大山区的乡女方为农业户口，其他地区（不含省辖市的近郊）夫妻双方均是农业户口，只生育一个孩子的”。
2.将原规定“兄弟数人只有一人有生育能力的”删去，改为“无生育能力的夫妻，没有收养孩子，男女双方的兄弟姐妹按现行生育政策无超生的，允许其只生一个孩子的兄弟姐妹之一再生一个孩子由其领养”。
3.将原规定“残废军人残废等级在二等乙级以上的”修改补充为“残废军人和因公残废人员等级在二等乙级以上的”。
4.将原规定“再婚夫妻双方原来共计生育一个或两个孩子，现在家庭没有或只有一个孩子的”改为“再婚夫妻一方只生育一个孩子，一方没有生育过的”。
5.将“符合本规定要求再生育一个孩子的须在前一个孩子满3周岁后，由本人提出申请，乡政府、城市街道办事处审查，县级计划生育部门批准，方可生育。未经批准的，按计划外生育处理”修改补充为“符合本条例规定要求再生育一孩的，由夫妻双方提出申请，所在单位或村民委员会、居民委员会证明，女方户口所在地的乡、镇人民政府或城市街道办事处审核，报县(市、区)计划生育部门批准，方可生育，未经批准怀孕、生育的，按计划外处理。”
安徽省开展计划生育工作以来，先后制定了6次计划生育规定。这些规定，对保证全省计划生育工作的顺利开展，严格控制人口增长起了重要作用。近几年虽处在人口生育高峰期，但人口增长仍然基本控制在计划内。原计划“六五”期末，全省人口出生率为16.5‰，自然增长率为11.6‰，总人口预计达到5244.4万，而“六五”期末的实际结果是，人口出生率为12.8‰，自然增长率为7.6‰，总人口5155.8万，均低于原订计划。“六五”期末与“五五”期末比较，全省人口出生率下降2.37‰，自然增长率下降1.77‰。但是，从1986年起，由于处在第二个和第三个生育高峰同时存在的时期，加之有些地方放松了对计划生育的管理，落实计划生育政策存在着主客观的问题，因此人口持续增长的形势非但不容乐观，而且十分严峻。
关于“在农村实行独女户准生二孩”的试点工作。中央[1984]7号文件下达后，安徽省从1985年开始在霍山县全县农村试行独女户间隔3年生二胎的政策，由于在实施过程中抓好宣传教育、坚持政策标准、做到了以开促堵，成效显著。到1986年，全县计划生育率由1983年的77.8%上升到88.5%，多胎率由1983年的7.33%下降到1.57%，既有效地控制了人口增长，又密切了党群关系。1987年全省开展试点工作，在全省绝大部分地区正在全面铺开之时，省里将农村独女户间隔3年生二胎的政策纳入了1988年制定的《安徽省计划生育条例》。《条例》的颁布实施，对推动和保证全省计划生育工作的开展，严格控制人口增长起了重要作用。近几年来特别是1991年，在第三次人口出生高峰和特大洪涝灾害的情况下，计划生育工作仍然取得很大成绩。人口出生率已由六七十年代的近40‰下降到1991年的21.19‰，是“七五”以来完成人口计划最好的一年。但是，由于人口基数大，净增人口绝对数多，近几年净增数均在100万人左右。“八五”期间，仍处在人口出生高峰期，控制人口的工作十分紧迫，计划生育工作的任务更加艰巨。在执行《条例》的过程中，由于出现了一些新情况，发现了一些新问题，特别是党和国家对计划生育提出了新的政策要求，颁布了新的法律、法规，原条例已经不适应，因此有必要对原《条例》进行修改。修改稿于1992年8月30日提请省第七届人民代表大会常委会第32次会议讨论通过，并于9月13日公布施行。此次修订，将原《条例》的五章31条增补为八章44条，注重保持生育政策的稳定性和连续性，增加了流动人口管理的章节，注意吸收计划生育实践中的成功经验和做法，侧重辅助措施的完善和复议程序的接轨。内容充实，易于操作，受到好评。