行政指导

国家行政机关在职权范围内，为实现所期待的行政状态，以建议、劝告等非强制措施要求有关当事人作为或不作为的活动。现代行政管理的重要手段之一。可以分为以助成、促进对方为目的的助成指导和以限制对方的行为为目的的限制指导。行政指导的特点在于，只要取得相对人的同意即可形成所期望的行政秩序，而无须使用权力手段。行政指导可以消除相对人的抵触，确保行政得以顺利、切实地进行； 国民也期望得到行政指导以趋利避害。但是行政指导一般没有法律依据，它虽不存在权力的强制作用，但由于行政机关的地位，有可能使相对人违心接受行政指导，因此潜存着极大的危险性。如何控制行政指导，是立法、学术界及判例要解决的重大课题。

行政指导

行政指导指国家行政机关在其职责任务或管辖事务范围内，基于国家的法律精神、原则或政策、对特定的人、企业、社会团体等适时灵活地运用非强制性手段，取得相对人同意或协力，指导相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为。
行政指导具有以下法律特征：
❶非强制性。即相对人对于行政指导没有必须服从的义务。
❷行政指导是事实行为。行政机关和行政相对人之间不产生任何法律意义的权利义务关系。
❸行政指导关系中行政机关具有优越性。指导关系的形成均依赖于情报、知识和觉悟，行政机关处于比相对人优越的地位。
行政指导通常采用指导、引导、辅导、劝告、劝导、规劝、告诫、劝诫、提醒、建议、商讨、协商、表彰、提倡、示范、推广、调解、指导性计划、提供经费帮助，提供知识、技术帮助等非强制性手段和方法。
从行政指导的作用角度出发，行政指导可作以下分类。
❶助成性行政指导。是指为相对人即公民、法人和其他组织出主意的行政指导。
❷规制性行政指导。是指为了维持和增进公共利益，对违反公共利益的行为加以规范和制约的行政指导。
❸调整性行政指导。是指行政机关以在法律上对当事人一方或双方有一定的权限为基础，以调整相互对立的当事人之间的利害关系为目的的行政指导。
行政指导必须按下列条件进行：
❶行政指导事项必须属于行政机关权限范围。
❷行政指导不能与法律明文规定及法律的一般原则相抵触，要服从法律优先原则。
❸行政指导要求相对人协助具有任意性。
❹当行政指导的要件由法律规定时，行政指导的权限自身受法律制约，不允许进行违反该要件的行政指导。
行政指导应坚持以下基本原则：
❶合法原则。指行政指导不得违反法律的原则精神和具体规范、不得违反基本法理。
❷符合党和国家政策原则。指当社会和经济不断发展而出现的某种特殊的公共管理需求时，如果没有某种适当的法律规范进行调整时，行政指导应依据中国共产党和国家行政机关的政策进行。
❸平衡兼顾原则。此原则要求行政机关在平衡公益与私益、兼顾公平与效益、协调成本与效益的基础上进行行政指导。
❹民主与自愿原则。指行政机关在进行行政指导时，不能像采取单方性强制措施那样不考虑相对人的意愿，而必须尊重相对人的自主权利，通过与相对人协商，力求相对人同意和协力去达到行政指导目的。
❺及时灵活原则。指行政机关必须选择最佳时机，据客观情况及时采取指导措施。

行政指导

行政主体在其职责、任务或其所管辖的事务范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律原则和政策，在行政相对方的同意或者协助下，适时灵活地采取非强制手段，以有效地实现一定的行政目的，不直接产生法律效果的行为。行政指导具有以下特征： (1)行政指导是非权力行政活动，是一种柔性的不具有法律强制力的行为。主要以指导、劝告、建议、鼓励等方式进行，并辅以利益诱导机制，向特定行政相对方施加作用和影响，从而达到一定的行政目的。(2) 行政指导是事实行为，是不直接产生法律后果的行为。(3)行政指导体现行政机关的单方意思，是单方行为。(4)行政指导是行政主体的社会管理行为。(5)行政指导属于“积极行政” 的范畴。(6)行政指导是符合现代法治原则的一种具有行政活动性质的行为。(7)行政指导适用的范围极其广泛，其方法多种多样。行政指导理论在我国行政法学界尚处于萌芽状态。但随着我国经济体制的改革，在经济行政关系方面，由行政机关直接控制向间接控制转变。行政指导和行政合同正成为单纯行政命令的转换形式，在经济领域以及教科文卫等各个行政领域，在整个行政体制改革中，发挥着日益重要的作用。我国行政法学界对其应予以足够的重视，在理论上可借鉴日本的行政指导制度。

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行政指导

行政指导就是行政领导者在授权的基础上，启发引导下级行政人员做什么以及如何做的行为过程。具体指行政主体在其管辖权限内，为适应复杂的经济和社会需要，依据国家的法律或政策，适时灵活地采取多种非强制性手段，如采取引导、劝告、建议、协商、示范、制定导向性政策等形式，在行政相对人同意或协助下，实现一定的行政目标的活动。
1.行政指导的特征
行政指导的特征有以下几点：
(1) 非强制性。行政指导是一种不具有强制性的行政活动。行政指导只是一种软约束，对行政相对人没有法律的约束力。行政主体只能以某种方式对行政相对人施加作用和影响，以促使其有所作为或有所不为，从而达到自己行政指导的行政目的。但对于行政主体的建议、劝告等行政行为，行政相对人可以接受，也可以不接受，不存在强制履行义务的问题。这是行政指导区别于其他行政处罚活动等强制性行为的一个最显著的特征。
(2)方式灵活。在执行行政指导活动时，行政机关可以根据具体的情况来选择恰当的实施方式。行政指导的方式多种多样，有引导、劝告、建议、协商、示范、制定导向性政策等形式。这些实施方式的灵活性，既是行政指导的优点，也是行政指导的危险所在，它也容易导致行政主体滥用手中的行政指导权。
(3)执法时表现相对灵活。与其运用方式灵活相对应，行政指导在行政执行中也表现得比较灵活。一般的行政行为，都要求有明确的法律、法规依据，否则，就构成违法行政。但是，行政指导却不必完全满足依据的法定性这个条件，这主要是因为它通常是一种宏观指导性行为。但其活动也必须适用法律优先原则，即必须尊重法律，只能在法律范围内活动，不能超越行政机关的职权范围。它是行政机关依法定权限范围内的自由裁量行为，不能做出与法律相违背和抵触的行为来。
2.行政指导的分类
依据不同的分类标准，行政指导常分为四类：
(1)按行政指导有无具体的法律依据为标准，可分为有法律根据的行政指导和无法律根据的行政指导。前者是指导有法律、法规等明文规定的行政指导，后者是指导没有法律明文规定的行政指导。有具体法律依据时，行政机关可以直接采取行政指导方式进行行政指导； 没有具体法律依据的，行政机关可以根据现实需要，在其职权范围内，基于行政组织法的一般授权，按照法律的精神或原则实施行政指导。通常情况下，后者对行政相对人的约束力比前者要弱一些。
(2)按行政指导的对象是否具体为标准，可以分为抽象的行政指导和具体的行政指导，或也可以称为一般行政指导和个别行政指导前者是指行政主体针对不特定的行为、地区和行政相对人进行的行政指导。后者是指行政主体针对特定的行政、地区和行政相对人进行的行政指导。抽象的行政指导带有全局性、长期性的特点，指导性计划通常为这种类型的行政指导； 而个别行政指导带有局部性、具体性、临时性的特点，它则是以具体措施的形式表现出来的行政指导。
(3) 按行政指导的功能差异为标准，可以分为管制性行政指导、调解性行政指导和促进性行政指导。管制性行政指导，是指为了维护和增进公共利益，对违反公共利益的行为加以规范和制约的行政指导，如行政强制前的警示等行为。调解性行政指导是指两个民事主体之间发生了纠纷，协商不成时请求有关行政部门参加调停以求达到双方妥协的行政指导。通常，行政机关会提出几条解决问题的原则，让当事人自己在此基础上协商具体问题。促进性行政指导则指行政机关为行政相对人出主意，以帮助其实现其权利或增进其利益的行政指导。如提供咨询、提供信息和技术等等。
(4)按对相对人的权益影响作用的不同为标准，可以将行政指导分为助成型指导和限制型指导。助成型指导以帮助、促进行政相对人的利益为目的。如经营指导、保健指导等； 而限制型指导则是对某些领域的规范和约束，使其向着公共利益的方向发展。如交通指导、纠正违章建筑的指导和生产结构调整的指导等等。
3.行政指导的要求
这里存在着一个十分重要的问题，即行政领导在行政指导中必须促进行政人员之间的合作，必须进行适当的指导，使工作人员按时有效地完成工作任务。正确的行政指导的要求应该是：
(1)行政指导必须事先有准备、有计划地了解和掌握行政人员的工作进度及工作所需的设备、工具、经费、时间等，以便在进行工作指导时做到切合下级行政人员的工作实际。
(2)就根据行政计划和行政目标，对行政人员的工作进行指导，并给予必要的辅助性措施，防止高谈阔论和空头支票。
(3)行政指导必须使下级行政人员切实地、充分地了解工作的重要性和内容。
(4)行政指导意味着一定程度的制约，不能指而不导，制约的目的在于规定和推动行政活动。
(5) 行政指导要及时，不可延误时机。
(6)行政指导必须与行政机关的组织原则相符，事权一致，不可滥权和乱作指示。