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社会保障辞典︱中国社会保险管理简史 中国社会保险管理简史 | 中国以国有企业职工为主、 集体所有制企业参照执行的社会保险制度，从1951年建立到1993年，已经43年了。43年来，社会保险管理有一个发展变化的过程。 下面是具体情况： 一
根据党中央指示，在全国总工会第一副主席、中央人民政府劳动部部长李立三同志领导下，于1949年11月26日成立《劳动保险条例》起草委员会，成员5人， 他们是： 易礼容、 侯玉田、 毛齐华、 芦英、李仙。其中全国总工会3人，劳动部2人，由全国总工会劳保福利部正、副部长易礼容、侯玉田任正、副主任。委员会成立后，调山西、天津、北京等地工会的同志参加起草《劳动保险条例》的工作。不久，全国总工会劳保福利部改为劳动保险部，部长为侯玉田。此后，因全国总工会劳动保险部部长侯玉田工作调动， 全国总工会提名劳动部保险局局长芦英兼任全总劳动保险部部长；同时，全国总工会劳动保险部副部长李仙兼任劳动部保险局副局长。
1951年2月26日，政务院颁布《劳动保险条例》，明确规定：“中华全国总工会为全国劳动保险事业的最高领导机关”， “中央人民政府劳动部为全国劳动保险业务的最高监督机关”，“各工会基层委员会，为执行劳动保险业务的基层单位”。全国总工会“统筹全国劳动保险事业的进行，督导所属各地方工会组织， 各产业工会组织有关劳动保险事业的执行……”，劳动部“负责贯彻劳动保险条例的实施，检查全国劳动保险业务的执行”。 各企业单位， 由工会委员会建立的劳动保险委员会执行《条例》， 审批劳动保险待遇， 决定保险金的支付。
《条例》发布后，在工会系统内，从全国总工会到省、市、地、县、企业建立了专管劳动保险业务的完整的组织机构。这些机构具体实施《劳动保险条例》， 并在全国范围内统筹调剂、 分级管理劳动保险基金。
各级基层以上的工会还与劳动部门共同担任了解释劳动保险法规等工作。同时，各级政府劳动部门担任了监督缴纳劳动保险基金，批准企业实施劳动保险， 执行劳动保险统计等项工作。
1954年5月， “中央人民政府劳动部建议将劳动保险工作移交中华全国总工会统一管理”(政务院1954年5月28日《关于劳动保险业务移交工会统一管理的通知》)，在政务院第211次政务会议上，劳动部的建议得到了政务院的批准。同年6月，劳动部、全国总工会下发了《关于劳动保险业务移交工会统一管理的联合通知》，对移交劳动保险业务、文件、撤销劳动部门的劳动保险机构等作出了具体规定。
此后， 各级工会统管全部劳动保险工作。
1957年， 劳动部代国务院起草《关于工人、职员退休处理的暂行规定》等文件，在起草过程中，征求了各有关部门的意见，全国总工会提出了详细的修改充实意见。 1958年， 国务院公布上述规定后， 劳动部、 国务院人事局、 全国总工会对《退休处理的暂行规定》共同发出 《联合通知》和《问题解答》。《联合通知》规定：在执行《退休处理的暂行规定》过程中发生的一些具体问题“属于企业和已经实行劳动保险条例的事业单位的，由工会各级组织负责处理”；“对于劳动部制定发布的‘关于工人、职员退休处理暂行规定的实施细则’的疑问或问题，属于企业和已经实行劳动保险条例的事业单位的， 由中华全国总工会解答。”
这一时期，形成了工会参与拟法，政府立法，工会具体经办社会保险业务的管理方式。二
“文化大革命”中，工会领导机关受到冲击，全国总工会和地方工会被迫停止工作，财政部冻结了工会统管的劳动保险基金。1969年2月，财政部发出《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，原在劳动保险金中开支的劳动保险费用，改在企业营业外列支。形成待遇标准按国家规定执行，费用由企业实报实销的“企业保险”。至此，中国劳动保险基金由工会在全国范围统筹调剂18年之后， 转为由企业自行支付劳动保险待遇。
在基层，工会劳动保险干部受到广大职工群众的保护，具体实施劳动保险业务的企业工会劳动保险管理机构，多数仍在正常工作。与此同时，国务院有关部门也受到严重冲击。1970年6月，中共中央批准成立国家计划革命委员会，撤销劳动部，劳动部工作并入计委劳动局，此后计委兼管了劳动保险工作。
1975年9月，国务院决定设立国家劳动总局，由国家计委代管。1979年7月，劳动总局设置保险福利司，这样，国家劳动总局实施了劳动保险拟法和部分管理工作。
“文化大革命”使现行管理体制受到严重破坏。“文革”后期，当工会还未恢复工作的时候， 政府不得不首先担负起了管理职责。三
1978年， 全国总工会恢复工作，建立生活办公室， 后改为生活保险部， 1979年改为劳动保险部。
1980年3月， 国家劳动总局， 全国总工会联合发出《关于整顿与加强劳动保险工作的通知》，对基层单位规定：“企业单位行政与基层工会要在党委领导下，密切协作，互相配合，认真贯彻执行劳动保险政策、法令，整顿与加强基层劳动保险工作”；对基层以上的单位规定：“各级政府劳动部门和各级总工会要互相配合，密切协作，共同加强对基层劳动保险工作的指导。”文中还对企业基层单位行政与工会及各级政府劳动部门与各级工会在劳动保险管理中的职责作出了较细致的划分。
1986年7月，国务院决定改革劳动制度，规定：“劳动合同制工人退休养老工作，由劳动行政主管部门所属的社会保险专门机构管理。”“待业职工和职工待业保险基金的管理， 由当地劳动行政主管部门所属的劳动服务公司负责。”1987年3月， 中央财经领导小组决定： “要设立各级退休费用统筹管理委员会，对退休费用统筹工作，包括人、钱、事进行统一管理。委员会由各级政府主管这项工作的领导同志或劳动人事部门牵头，工会、计委、经委、财政、银行、审计等有关部门派人参加组成，也应吸收退休职工代表参与，实行民主管理，办事机构设在劳动人事部门，要定期报告工作。”这样，劳动部门在省级以下分别建立了管理养老保险和待业保险的管理机构，在县、市，并逐步在部分省、直辖市恢复了退休费统筹， 并开展了待业保险金的统筹。
1991年国务院国发〔1991〕33号《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》规定：“地方各级政府要设立养老保险基金委员会，实施对养老保险基金管理的指导和监督。 委员会由政府主管领导任主任， 劳动、财政、计划、审计、银行、工会等部门的负责同志参加，办公室设在劳动部门。”“劳动部和地方各级劳动部门负责管理城镇企业(包括不在城镇的全民所有制企业)职工的养老保险工作。”劳动部门所属的社会保险管理机构“经办基本养老保险和企业补充养老保险的具体业务”，“现已由人民保险公司经办的养老保险业务，可以维持现状不作变动。个人储蓄性养老保险由职工个人自愿选择经办机构”。“养老保险基金和管理服务费收支的预、决算，报当地人民政府在预算中列收列支，并接受财政、审计、银行和工会的监督”。这就对养老保险管理职责作了进一步的划分。
目前， 大中型企业的劳动保险待遇多由工会负责审批和负责日常管理工作。据全国总工会1990年对黑龙江、上海等23个省、市、自治区117.944个国有企业39934931名在职职工、7455176名离退休职工调查，由工会管理的企业为71327个， 占所调查企业数的60. 5%; 包括在职职工27755660人，占职工数的69. 5%，离、退休职工5176949人，占离、退休职工数69. 4%。 其余的企业一般由行政部门管理劳动保险业务。
退休职工的管理服务工作，根据国务院领导1989年批复全国总工会和劳动部《关于加强企业退休职工管理服务工作的报告》，1989年3月，劳动部、全国总工会联合发文要求各地建立专群结合、条块结合的退休职工管理委员会，日常工作由工会负责指导。目前已有许多省、市和基层工会担负了这项任务。
综上所述， 可以明确以下3点；
1. 1954年以前，中国工会和政府劳动部门根据《劳动保险条例》共同管理劳动保险，1954年以后，中国工会统管劳动保险，劳动部在1958年曾代国务院草拟职工退休和退职的规定。“文革”后期，政府计划部门管理了劳动保险工作。1980年以后，劳动部门和中国工会根据1980年联合通知分工合作、共同管理了劳动保险。80年代中期以后，基层以上的各级政府劳动部门在劳动保险管理工作中日益担负了更多的管理责任。
2. 劳动保险金，从1951～1969年18年间，中国工会在全国范围进行统一管理，统筹调剂使用。1986年7月到现在，政府劳动部门所属的社会保险管理机构和劳动服务公司在全国市、县一级和部分省、市进行了退休费和待业保险费统筹调剂。
3.中国的社会保险管理体制是一种政群结合的管理体制。“文化大革命”以前，政府依靠工会承办社会保险业务，形成了职工与政府共同分担社会风险、 共同分担责任的机制， 并节约了管理人员和管理经费。 “文革”造成这种体制中断以后，政府主动承担了更多的社会保险的责任，工会在参与社会保险立法、做好原有社会保险工作的同时，逐渐转为监督。一种由政府立法并实施管理， 工会实施监督的新体制正在形成。
(本文在李仙、聂兆昌、贺松源、孙长林、李文德、周志来、唐展、杨源江、秦彦功、易卜仁、丁大建等同志讨论基础上成稿， 由张海鹰执笔) |
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