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社会保障辞典︱中国社会保险制度 中国社会保险制度 中国的社会保险制度是由三个部分组成的， 即在企业中执行的社会保险制度，在国家机关事业单位人员中分项立法的养老保险、公费医疗、伤残抚恤等社会保险制度， 在农村实行的合作医疗制度和刚开始试点的农民养老保险制度。 国家机关事业单位人员和农民的分项目社会保险制度，可参阅本书的有关词条。这里主要介绍从人员、经费上处于主体位置的，在中国国有企业中实行，集体所有制企业参照执行的社会保险制度。
中国职工社会保险制度又称劳动保险制度。 1951年， 中央人民政府政务院公布中国第一部完备的社会保险法规 《中华人民共和国劳动保险条例》，建立了城镇企业职工社会保险制度，劳动保险由此得名。当时，把中国的社会保险制度定名为劳动保险是有一定历史背景的：1948年第六次全国劳动大会《关于中国职工运动当前任务的决议》提出“在工厂集中的城市或条件具备的地方，可以创办劳动的社会保险”，这个决定，集中反映了中国工人运动长期追求的建立劳动者的社会保险的理想。1949年9月29日， 以劳动者为主人的新中国建立前夕， 中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，并通过了起到临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》其中明确提出要“逐步实行劳动保险制度”，把劳动者崇尚的“不劳动者不得食”的思想，转为建立社会保险时遵循的“不劳动者不得保”的原则， 并把这一原则用法的形式固定下来。 1950年， 中央人民政府政务院根据《共同纲领》的规定，指令劳动部会同中华全国总工会起草《中华人民共和国劳动保险条例》，1951年，《劳动保险条例》公布，劳动保险的名称就此确定下来并延续使用了30年。80年代初期，一些实际工作部门和理论工作者在研究改革的时候开始越来越多地使用过去在不同历史时期曾经使用的“社会保险”的提法。1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。 国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”从此，劳动保险的提法逐渐被社会保险所代替。一
1951年公布的《中华人民共和国劳动保险条例》包含了中国企业职工社会保险制度的主要内容：
1.在享受范围方面，《劳动保险条例》规定：首先实行劳动保险制度的单位包括：100名工人职员以上的国营、公私合营、私营及合作经营的工厂、矿场及其附属单位与业务管理机关；铁路、航运、邮电的各企业单位与附属单位。1953年范围扩大到工矿交通事业的基本建设单位、国营建筑公司。 1956年以后， 逐渐包括了商业、 外贸、 粮食、供销合作、 金融、 民航、 石油、 地质、 水产、 国营农牧场、 造林等行业。
2.在资金筹措方面，《劳动保险条例》规定：职工享受劳动保险所需各项费用，全部由实行劳动保险的各企业行政方面或资方负担；具体保险费用分为两部分，一部分由各企业行政方面或资方直接支付，另一部分由各企业行政方面或资方缴纳劳动保险金，交中国各级工会组织办理，缴纳劳动保险金的标准，为实行劳动保险制度的企业职工工资总额的3%；此外，《劳动保险条例》明确规定，劳动保险金不得在职工工资内扣除，也不得向职工另行征收， 从而明确了中国劳动保险制度是免费的社会保险制度的性质。
3.职工享受劳动保险的内容方面，《劳动保险条例》规定包括：职工养老保险待遇，职工疾病及医疗待遇，职工因工或非因工负伤、残废、死亡待遇，职工生育待遇，职工供养直系亲属医疗及死亡待遇。此外，作为中国职工社会保险制度完整体系的组成部分， 中国的劳动保险制度还应包括在《劳动保险条例》之外， 于1950年首次立法的《救济失业工人暂行办法》、1986年第二次立法的职工待业(一般认为“待业”即“失业”)保险制度，也就是说， 中国的劳动保险制度包括了职工生、老、病、死、伤、残及失业的全部待遇，以及职工供养直系亲属享受的医疗及死亡丧葬待遇。
4.在管理实施方面。《劳动保险条例》规定：中华全国总工会为全国劳动保险事业的最高领导机关，统筹全国劳动保险事业的进行，各大行政区及各省、 市工会对下一级工会直至各工会基层委员会会员负指导督促的责任，并执行审核报表、接受职工申诉、编造预决算等任务；各工会基层委员会，为执行劳动保险业务的基层单位。中央人民政府劳动部为全国劳动保险业务的最高监督机关，负责贯彻《劳动保险条例》的实施；各级人民政府劳动行政机关监督劳动保险金的缴纳， 检查劳动保险业务的执行，并处理劳动保险申诉。这就确定了由职工群众自己的组织工会管理劳动保险基金， 政府劳动部门实施监督的管理体制。二
《劳动保险条例》公布以后， 中国的劳动保险制度迅速建立起来。
1. 初步实现了社会保险费用统筹。 1966年中国发生“文化大革命”以前，劳动保险金已经实现了全国范围的统筹。统筹的项目主要为长期劳动保险待遇，包括：职工养老补助费，职工生育补助费，职工因工残废抚恤费、因工残废补助费，因工死亡供养直系亲属抚恤费；职工因病或非因工负伤，停止工作医疗期间3个月 (1953年改为6个月) 以上付给的疾病或非因工负伤救济费；职工因病或非因工死亡，付给的丧葬补助费和供养直系亲属救济费、职工供养直系亲属死亡丧葬补助费等；此外，中华全国总工会还运用劳动保险基金专门举办了疗养所、残废院、养老院、孤儿保育院休养所等集体劳动保险事业。
2.享受人数不断增加。在制度执行初期，据1952年统计，享受劳动保险待遇的职工共302万人，加上他们供养的直系亲属也享有一定待遇，整个制度体系内的享受者约1000万人。到1991年末，中国7502万国有企业职工按规定享受劳动保险待遇； 集体所有制企业参照国有企业办法实行劳动保险制度的职工3458万人； 加上这两类职工的供养直系亲属，整个制度体系享受者约19180万人。
3.劳动保险费用不断增加。1952年职工享受劳动保险待遇所支付的费用为1. 7亿元；1991年，仅国有企业职工劳动保险费用就达到387. 9亿元， 占国有企业职工工资总额20. 6%，其中，离、退休金和退职生活费184. 8亿元，在职与离退休职工医疗费189. 1亿元，丧葬抚恤救济费10. 6亿元， 失业保险金2. 5亿元， 离退休职工护理费1. 0亿元。
4. 劳动保险制度建立以后， 国务院及有关部门对养老、医疗、学徒工待遇等进行了一系列调整，使劳动保险制度逐渐完善起来。1966年，中国爆发了“文化大革命”，在这场内乱中， 中国的政治、经济、文化遭受了巨大的挫折和损失，劳动保险制度也受到了严重破坏，管理机构受到冲击，工会陷于瘫痪，劳动部门受到削弱，社会保险政策法规无法贯彻，一些劳动保险项目如退休制度被迫中止。在这种情况下，财政部于1969年2月发出《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金， 原在劳动保险金开支的劳动保险费用，改在企业营业外列支，形成待遇标准按国家规定执行，费用由企业实报实销的 “企业保险”制度。三
“文化大革命”以后，中国社会进入了一个新的历史阶段，中国的劳动保险制度进入了改革时期。全面的看，中国劳动保险制度的建立，使实行《劳动保险条例》的企业职工的个人无法解决的困难得到了解决，这极大地增强了职工的社会安全感，实现了社会的稳定，提高了职工投身经济建设的积极性，促进了社会经济的发展，但由于条件的变化，劳动保险制度已不能适应实际情况， 因此， 需要对制度进行改革， 具体原因是：
1.免费劳动保险制度已经不适应中国社会经济的实际情况。从传统的对经典著作的解释出发，在50年代初期，中国和许多东、西方国家一样，建立了免费的社会保险制度，这种制度在建立初期，与中国当时职工人数较少、待遇水平较低的实际情况是相适应的。但劳动保险制度建立的第二年即1952～1991年40年间，享受人数增加了约18倍；劳动保险费仅国有企业费用就比当时全部企业费用增加了约227倍， 年均递增14.5%, 而1953～1991年期间社会总产值年均递增8.8%, 国民收入年均递增6. 8%，尽管中国经济发展速度较快，特别是1978年以后更是高速增长，但仍然低于劳动保险费用增长速度。显然，仅靠企业和国家支付费用已不能支撑巨大的劳动保险开支，而职工既不承担缴纳费用的义务，也不担负控制费用的责任， 显然无利于制度的发展。
2. 享受范围狭窄的劳动保险制度，既不能体现社会公平，又难于进一步提高效率， 已经不适应中国包括劳动用工制度在内的经济体制改革的实际需要。 劳动保险制度建立初期， 适用范围包括各类企业， 但由于1956年生产资料所有制改造完成以后， 中国形成了统一的公有制经济，劳动保险制度也成为仅仅适用于国有企业的社会保险制度， 职工只有就业、特别是就业于国有企业才有社会保险，不在国有企业就业，便没有法定社会保险。这样，对于1978年中国开始经济体制改革以后大规模发展的集体经济、个体经济、私有经济和中外合资、合作经济等领域中的城镇职工，对广泛发展的包括乡镇企业在内的农村经济领域中的广大农民，就很难体现社会公平了；对于国有经济自身来说，这种较高的保险福利待遇也成为企业的巨大负担和劳动力合理流动的障碍， 不利于提高效率。 另外，由于中国经济体制改革的发展，终身制用工制度被打破，越来越多的职工因各种原因流出企业，另有大批富余人员在企业内，由于失业保险不健全无法推向社会。现有失业保险制度的保障能力极其微弱，连国有企业失业职工都无法保障， 更无法对各类企业职工提供保险待遇。
3. 劳动保险由企业管理，不利于企业的发展， 不适应社会主义市场经济体制的运行。如前所述，中国的劳动保险制度并不是从制度一建立就由企业管理的，相反， 1951年开始建立的劳动保险制度从一开始就实现了全部长期待遇社会统筹， 并且这种统筹是社会化程度较高的全国性统筹；同时，由于这种统筹是由职工自己管理的，基金更加靠近享受者，所以它较有利于基金的控制。但是，由于“文化大革命”的破坏，劳动保险基金统筹于1969年被迫中断。劳动保险费用改由企业管理之后，职工保险费用完全由企业(按中国的财政税务体制，费用承担者还包括国家)支付，造成了企业的严重负担；对于职工老化的企业来说，困难更大。由于上述原因， 中国劳动保险制度的改革势在必行。
历史地看，中国兴起于80年代的社会保险改革，是中国劳动保险制度建立、发展的历史上不断自我扬弃、自我完善的一个完整组成部分。在中国劳动保险制度体系中，只有工伤保险和女工生育保险相对变动较小，其他几项制度都在不同程度作过一定调整： 退休制度， 继1951年通过《劳动保险条例》首次立法之后，曾于1958年和1978年两次分别立法，将这一制度从《劳动保险条例》中独立出来，成为单项立法；医疗保险制度，继1951年通过《劳动保险条例》首次立法之后，也于1966年作了部分调整，彻底的免费医疗转为职工看病时缴纳极少量的挂号费，并规定营养滋补药品自费，尽管这次调整有的待遇有所提高，但个人少量交费为以后的改革准备了条件。失业保险，继1950年中央人民政府政务院批准、中央人民政府劳动部发布《救济失业工人暂行办法》首次立法之后，由于与就业相联的劳动保险日益完善，加之实行终身劳动就业制的办法，失业现象被基本消除，首次立法逐渐失去作用； 1986年， 国务院发布《国营企业职工待业保险暂行规定》，重新建立了中国失业保险制度。在劳动保险的各项制度不断调整和改革中， 整个劳动保险制度体系逐渐发展起来。
80年代的中国社会保险改革是对各项社会保险制度的全面改革。改革的主要内容是，有的社会保险项目的基金筹集从国家、企业出资转为国家、企业、职工共同负担；业务实施从企业管理转为社会化管理；享受范围从单一的国有企业职工逐步向全体职工过渡。
在具体改革项目上，养老保险改革发展最快： 1984年以后，一些地方开始恢复退休费在市、县一级实行社会统筹，逐渐扩大、推广到全国；1991年6月， 国务院颁发《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定各省、 自治区、直辖市人民政府可以根据国家统一的政策，对养老保险作出具体规定，这种中央统一政策、地方自主立法的规定，在承认各地区经济差别的基础上，允许不同地区养老保险制度存在差别，从而打破了此前中国统一实行一种养老保险制度的格局。《决定》还提出，要随着经济的发展逐步建立起基本养老保险、企业补充保险、职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度， 为把中国单一层次的养老保险制度转为多层次的养老保险制度指明了道路；《决定》提出改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，在调整职工工资的基础上，实行养老保险费用由国家、企业、个人三方共同负担，职工缴费在开始时不超过本人标准工资的3%，以后随经济发展和职工工资调整逐步提高，实行费用三方负担之后， 养老金在市、 县统筹的基础上， 逐步向省级统筹过渡； 此外，《决定》还提出地方政府要建立养老保险基金委员会，委员会由政府主管领导和劳动、财政、计划、审计、银行、工会等部门组成，并提出社会保险管理机构要接受财政、审计、银行和工会监督。养老保险改革取得了较大成果。截止1992年底， 全国有50多万户企业、8500多万职工和1700多万离退休人员参加退休费用社会统筹；福建、江西、四川、河北、吉林、宁夏、陕西、山西、北京、天津、上海等省、市实现了国有企业职工退休费用省级统筹； 1759个市、 县实行了集体企业退休费统筹。
待业保险制度也进行了较大改革。 1986年7月国务院发布《国营企业职工待业保险暂行规定》之后， 1993年4月， 国务院总理李鹏签署“中华人民共和国国务院令第110号”， 发布《国有企业职工待业保险规定》， 于1993年5月1日起施行， 1986年的规定随之废止。 新的规定仍然仅在国有企业中执行。享受范围包括：(1)依法宣告破产的企业的职工；(2)濒临破产的企业在法定整顿期间被精简的职工；(3)按照国家有关规定被撤销、解散企业的职工；(4)按照国家有关规定停产整顿企业被精简的职工；(5)终止或者解除劳动合同的职工；(6)企业辞退、除名或者开除的职工；(7)依照法律、法规规定或者按照省、自治区、直辖市人民政府规定，享受待业保险的其他职工。这样，就使待业保险享受人员的范围从1986年规定的第1、第2、第5、第6共4种职工，扩大到目前的7种(其中第6类职工中增加了企业除名或开除的职工。待业保险基金的来源仍然为三个方面，即企业缴纳的待业保险费，待业保险费的利息收入，财政补贴。其中企业缴纳待业保险费的数额，由原来的企业职工标准工资总额的1%，改为按全部职工工资总额的0. 6%，并授予省、 自治区、直辖市政府可在职工工资总额的1%的比例以内增减待业保险费缴纳比例的权利。待业职工所享受的待遇按照待业职工在企业连续工作时间确定；待业职工待业前在企业连续工作1年以上不足5年的， 领取待业救济金的期限最长为12个月；待业职工待业前在企业连续工作5年以上的，领取待业救济金的期限最长为24个月。待业职工领取待业救济金的发放标准为相当于当地民政部门规定的社会救济金额的120%～150%，这就使原来待业职工享受的每月为标准工资的50%～75%的待业救济金有了一定程度的提高。在管理方面，由原来的政府劳动行政主管部门所属的劳动服务公司负责待业保险的全部工作， 转为在县级以上地方各级人民政府设立待业保险基金委员会，实施对待业保险基金管理的指导和监督，委员会主任由本级人民政府负责人担任， 劳动、财政、计(经)委、审计、银行等部门和本级总工会负责人参加，办公室设在劳动行政主管部门；政府劳动行政主管部门负责待业保险管理工作， 地方待业保险机构具体经办待业保险业务，这一机构的性质是非盈利性的事业单位。截止1992年底，全国建立待业保险专职管理机构2000多个，配备专职工作人员10000多人，全国参加待业保险的企业47. 6万个，职工总数为7433万人；从1986～1992年，已为65万待业职工提供了待业保险，其中1992年为34万人，并帮助30多万待业职工重新就业； 1992年末城镇待业率为2.3%。
工伤保险、 医疗保险和女职工生育保险，截止1993年8月， 国家尚未出台改革办法， 但各地也在不同程度上分别对原有制度进行了改革。
各地工伤保险改革的主要内容，一是扩大了工伤保险享受的范围，使原来仅在国有企业中执行、 集体企业参照执行的工伤保险制度扩大到三资企业、乡镇企业和个体工商户；二是提高了工伤保险待遇享受标准，如对因工死亡、伤残职工，除按原制度规定发给有关待遇外，还发给一次性抚恤金或补偿金， 有的地区还将原来按制度规定按工资比例发放待遇的办法改为按当地一般生活标准或所在地上年社会平均工资一定比例发给生活补助费；三是建立了工伤保险基金，对企业长期支付的工伤待遇实行社会统筹。截止1992年底，全国17个省、 自治区、直辖市的360个市、县按照差别费率和浮动费率的机制， 实行工伤保险费用社会统筹。
各地医疗保险制度改革的主要内容， 一是试行费用由个人少量负担的办法，以保证基本医疗；二是部分县、系统实行大病医疗费用统筹和离退休职工医疗费统筹；三是加强医疗保险管理和控制。截止1992年底，全国80%以上的企业实行了职工看病时少量负担一部分医疗费的改革；16个省、市的96个县、160个系统、130万名职工参加了大病医疗费用统筹，88个县、28个系统、 27. 2万名退休人员医疗费实现社会统筹； 全国几乎所有的地区都对医疗费报销办法进行了改革，深圳市的蛇口、河南省等地区还结合医疗费用统筹建立了社会保险医院。
在生育保险方面， 各地主要对女职工生育保险基金社会统筹进行了探索，截止1992年底，全国已有90多个市、县建立了女职工生育保险基金。张海鹰 |
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