政府间转移支付制度

政府间转移支付制度是涉及中央财政与地方财政关系、地方财政之间关系的一项重要制度。它通过垂直的，即从上一级财政流向下一级财政的资金流动，来实现上级政府对下级政府的补助，或从同级的富裕地区向贫困地区的资金流动，实现地区间公共服务水平提供能力的均等。政府间财政转移支付制度的建立，是为了解决地方政府收支不平衡问题，以及因地区间经济发展不平衡而引起的全国公共服务水平不均衡的问题，以利于实现经济的稳定发展。中央与地方之间的转移支付还涉及政治体制上的集权与分权问题。
1.财政关系的纵向公平和横向公平
政府间的纵向财政关系，指不同级次的政府之间的财政关系。一般而言，在财政分配关系上，中央财政往往得到更大的份额，而许多公共服务却是由地方政府提供的，并且由政府财政负担。这就产生了中央和地方政府在收入和支出负担上的纵向不公平。政府间的横向财政关系，指一国不同地区之间的财政关系。由于各地区的人口、地理、资源等情况和其他因素造成了地方政府支出的差异； 而各地区现有税基的不同又造成了不同地区税收收入的不同，导致了各地区间财政能力的横向不公平。这一不公平会导致各地提供公共服务水平的差异，这就是地区间的横向不平衡。较富裕的地区提供公共服务的能力比穷困地区要强。较穷困地区若要提供与较富裕地区同样水平的公共服务将不得不征收较高的税。这样，贫穷地区的人（包括自然人和法人）将要比富裕地区的人交纳较高的税收，就同一国公民来说，这就会产生人们主观上的不公平感受。这种差别会影响人们的区域性抉择，进而导致社会资源的无效或低效配置和更多的社会问题。
这两种不公平可以用不同的办法来解决。纵向不公平可以通过中央政府对地方政府的转移支付机制解决。但由此可能产生这样的问题，即由于中央政府一方面获得了更多的收入，另一方面可能在支出方面（包括转移支出）有了较大决定权，中央集权的官僚体制就容易形成，在这种体制下，可能会破坏地方政府的独立性，干扰地方预算，妨碍预算控制效果，引起支出浪费和不必要的政府间纠纷等。横向不公平可以通过由财政能力强的富裕地区向贫困地区的转移来解决。但如何有效地协调不具有隶属关系的地方政府之间的转移支付关系往往存在着一定的困难。在实践中，两个公平问题可能会发生矛盾。比如，采取措施解决纵向不公平问题可能会增加横向不公平。
2.政府间转移支付制度的作用
尽管政府间转移支付制度存在这样或那样的问题，但政府间转移支付制度是必要的，是不可缺少的。概括地说，政府间转移支付制度具有以下几个方面的作用：
(1)政府间财政转移支付可为地方政府提供一定的收入来源，以弥补其收支差额，这是转移支付制度的最基本的作用。这一制度为地方政府实现预算平衡，保证政府间财政关系的纵向平衡，增强地方政府提供地方性公共产品的能力，提供了可能性。
(2)政府间财政转移支付可以在一定程度上解决地方之间因财政状况不平衡而造成的公共服务水平的不平等，这是财政转移支付制度的最重要的作用。这一作用的发挥促进了社会公平目标的实现和政府间财政关系的横向平衡。
各地区财政能力的不同应由中央政府进行协调。但在设计转移支付制度时，目标不是要做到各地收入均衡，而是综合考虑不同地区的各种收入来源后，争取在提供基本的公共服务方面使财政能力达到均衡，即应使各地区具备提供基本公共服务的能力。
(3)政府间财政转移支付可以鼓励地方政府提供具有外溢作用即具有正外部效应的公共产品的积极性。地方政府提供的某些服务项目，如教育、公路等，具有正外部效应，所产生的利益不仅为本地区居民所享受，也为其他地区的居民所享受。上级政府采取对应形式对地方政府进行补助，有助于地方政府在这些方面提供足额的资金。中央政府还可以利用转移支付促进某些特殊社会目标的实现。例如，美国联邦政府对州、地方的教育补助就要求接受补助的学区不能实行种族歧视和种族隔离。
(4)政府间转移支付制度有利于吸引地方财力建设与全国利益相关的项目。进行大的建设项目通常在中央政府的补助下，由地方政府具体实施。在一些专项补助中，中央政府规定地方政府得到补助金的先决条件，如，地方政府得到中央政府补助的同时必须拨付相应的投资。这有助于吸引地方财力解决全国性问题，实现中央政府的目标。
(5)政府间转移支付制度可加强中央政府对各地方事务的协调和控制能力，防止区域性矛盾。地方对中央存在的资金依赖关系，使财政补助金成为地方收入的重要来源。中央通过对地方的专项拨款，对地方的公共支出项目进行调节，推行中央的政策意图，并使地方政府和有关社会势力的行为符合中央的政策目标。
3.转移支付的方式
转移支付制度通常以中央政府向地方政府的纵向拨款为主，同时辅之以地区间财政收入的横向转移。政府间财政转移支付的方式一般有以下几种：
(1)附条件的转移支付。附条件的转移支付，一般是指中央政府给下级政府的补贴拨款是附带条件的，补贴的性质和目标是确定的。附条件的转移支付的目的在于，鼓励地方对一些特殊项目增加支出，以便体现中央政府的某些意图。
转移支付所附的条件多种多样，如接受补贴的地方政府必须自己拿出一定比例的资金才能接受上一级政府的补贴。上级政府对比较富裕的下级政府提供补助金时，一般都要求较高的配套比例。
附条件的转移支付，也可以只规定补助的支出方向，但不规定具体项目，在同类支出范围内，由地方政府自行决定补助的具体项目。比如，上级政府向下级政府补助一笔款项作为教育经费，下级政府可以用它来购买书籍、建造学校宿舍或购置教学设备等，支出方向必须是教育，不能用此项经费来办其他事业。
一般认为，在那些由地方政府负责，却具有全国意义的项目，如环境污染控制等，附加条件是中央政府对地方政府施加影响的重要手段。中央政府应该规定全国在某些公共事业方面所应达到的最低标准，特别是在卫生和教育领域。
附加条件可能会损害地方政府的自主权，扭曲地方政府的决策。如果上级政府要求将资金分配给地方政府不愿意做的项目，还会导致资金的浪费和低效率。如接受补贴的下级政府会因得到了补贴而放松开辟本身财源的努力，从而使本身的财政收入来源减少。再如，由于得到了上级政府的补贴，下级政府提供公共产品的成本就会降低，这可能会使下级政府倾向于扩大供给，从而扩大来自本身财政收入的那一部分公共支出。这说明，转移支付的本意是想消除下级政府的赤字或财政亏损，但却可能助长下级政府多开支的倾向，同时，还会降低下级政府开辟财源的积极性，结果会使下级政府财政陷入恶性的财政赤字循环之中。
(2)无条件转移支付。无条件转移支付是上级政府拨给下级政府的补助金，不限定使用范围，没有支出方向、用途的要求，不附带任何条件。
实行无条件转移支付的原因，一是有些税由中央政府征税更为有效率，因此很大份额的税收已经由中央政府征收，中央政府应该进行一定的无条件转移支付。二是因地方政府在不少公共产品或公共服务的供给上比中央政府相对具有较多的信息，由地方政府从事这些公共产品的供给并相应地支配这些公共产品的供给费用会更加有效。为了弥补地方政府因税收较少而支出较多形成的财政差额，由中央政府向地方政府无条件转移支付是必要的。三是出于收入分配的目的。由于不同的地区税基的差异，各个地方政府所具有的财政能力是有差别的，中央政府应考虑各地的不同因素，给予横向公平的转移支付。
由于无条件转移支付不附加任何条件，所以，有利于下级政府灵活使用，充分发挥地方的积极性。中央政府对地方政府的无条件补助是财政转移支付制度中的一个重要方面，因此，各国都力求使无条件转移支付建立在科学合理的基础上。在决定实施无条件转移支付时，应考虑的因素包括政治、经济、文化等多种因素。