政府的经济职能Economic functions of the government

为了实现资源的最优配置和其他社会经济目标，任何国家的政府都要采取一些措施干预经济的运行，即要履行一些经济职能。政府履行经济职能的根本原因是，自由市场机制、私人企业制度和个人自由选择在实现某些社会、经济目标上会出现失灵现象，需要由政府来纠正这种失灵。例如，自由的市场机制难以保证宏观经济平衡以及充足的公共品供应，这时就需要发挥政府这只“看得见的手” (Visible hand) 的作用，通过宏观经济计划和公共品生产来弥补市场机制的不足。因此，市场失灵的领域也就是政府履行经济职能的领域。但是，不同的国家，或同一国家的不同时期，政府履行的经济职能往往是不一样的。一般说来，市场经济国家政府履行的经济职能比社会主义国家的政府少，经济发达国家政府履行的经济职能比发展中国家的政府少。在我国，随着市场取向改革的推进，政府经济职能在总量上是趋于减少的。
对于政府应该履行哪些经济职能，经济学家的看法随着时间、基本经济条件、甚至经济周期的变化而发生变化。经济学鼻祖亚当·斯密 (Adam Smith) 认为，自由市场机制或“看不见的手” (Invisible hand) 基本可以保证个人利益和社会利益的有机结合、资源的有效配置和经济发展所需要的资本。因此，政府不必过多地干预经济，其职责就是充当一个“守夜人”。斯密把政府的经济职能具体界定为三项：第一，“保护社会，使不受其他独立社会的侵犯”，即履行保护国家安全之责； 第二，“尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法机关”。这一项职能可进一步分解为：用警察维持良好的社会秩序，设立公正的司法机关仲裁商务纠纷，制定制度规则以利自愿交易；第三，“建设并维持某些公共事业及某些公共设施”，即履行提供公共品之责 (1988,P. 252～253)。斯密对政府职能的设定基本代表了古典时期经济学家对政府经济职能的基本看法。以马歇尔 (Alfred Marshall) 为代表的新古典经济学家没有过多地探讨政府的经济职能，但正是在政府应该履行哪些经济职能这一点上，他们完全继承了古典经济学家的思想。在此基础上，他们把自己的注意力放在了剖析市场机制配置资源的机理上。
从本世纪20年代开始，经济学家对政府经济职能的看法发生了重大变化，他们依据各自的理由在政府肩头增加了许多经济职能。这一时期经济学家对政府职能的设定基于他们对市场缺陷的论证，而对市场缺陷的分析又是在微观经济学和宏观经济学两大领域展开的。在微观经济学领域，以皮古 (A. C. Pigou) 为代表的福利经济学家认为，由于存在垄断和外在性，市场机制的自由运转并不能保证资源的最佳配置。具体说，存在垄断的行业，垄断者会压低产量提高价格，以获得最大化垄断利润。结果，从社会利益的角度看，垄断行业的资源配置量不足； 有正外在性的行业，由于有些收益难以为当事者所获得，致使配置到这一行业的资源量偏少。而存在负外在性的行业，由于可以把自身的一部分成本无偿转嫁到其他经济主体身上，致使资源配置量偏多。福利经济学家还认为，由于存在货币收入边际效用递减规律，市场机制所造成的收入分配过分悬殊不能保证社会福利的最大化。
在上述分析的基础上，福利经济学家为政府设定了一些微观经济职能，这些职能主要有：
(1) 反垄断职能。具体措施包括：
❶政府颁布和实施反垄断法；
❷实行政府管制，即对垄断行业的价格、利润和服务质量进行控制，或在规模经济的限度内由政府强行拆散大型企业；
❸对具有自然垄断性的行业实行政府直接经营。
(2) 纠正外在性职能。具体措施是，在存在正外在性的场合，政府对经济主体实行补贴制度； 在存在负外在性场合，政府则征收额外税金。
(3) 调节收入分配职能。具体措施是，征收遗产税和收入累进税，对穷人给予救济，对生活必需品给予价格补贴，举办服务大众的社会设施，等等。
在宏观经济学领域，以凯恩斯 (John Maynard Keynes) 为代表的凯恩斯主义者，论证了市场机制在调节宏观经济平衡上的功能缺陷，并为政府设定了宏观经济管理职能。凯恩斯在 《就业利息和货币通论》 这部划时代著作中，批判了市场机制能够自动保证“总需求=总供给” 的萨伊定律 (Say’ s Rule)，他指出，在三大心理规律的自发作用下，必然出现有效需求不足。有效需求不足进而导致就业不足、生产设备闲置和经济增长率下降。这三大心理规律及其作用是指： 心理上的消费倾向使消费的增长赶不上收入的增长，引起消费不足； 心理上对资产未来收益的预期和心理上的灵活偏好使预期利润有偏低趋势，与现实利息率不相适应，引起投资需求不足。消费不足和投资不足所造成的总供求缺口，只能由政府来填平。政府运用财政、金融政策调节社会总需求，使之与社会总供给相适应。可见，凯恩斯主义者又在政府肩头增加了运用宏观需求管理政策，来保持宏观经济平衡、反经济周期，从而维持经济增长和充分就业的经济职能。在凯恩斯主义需求管理理论政策化的过程中，也逐步形成了人们所广泛接受的政府宏观经济管理方式，即政府“相机” 运用财政、金融政策来调节社会总需求，以达到维持经济增长、实现充分就业和保持物价稳定的目的。“相机” 财政、金融政策是指： 当有效需求不足、经济处于萧条时，采取减税、增加政府开支、增加货币投放、降低利率等扩张性政策； 当有效需求过旺、经济高涨时，则采取增税、压缩政府开支、减少货币投放、提高利率等收缩性政策。
本世纪60年代以来，西方经济学家对政府经济职能的看法发生了逆转，他们反对福利经济学家和凯恩斯主义者赋予政府太多的经济职能，主张还是回到亚当·斯密对政府职能的经典界定。现代货币主义学派认为，实际GNP增长率、实际就业水平、长期消费倾向等主要经济变量有其客观值，不为政府政策所动。因此，政府宏观需求管理在长期内是无效的。理性预期学派则认为，由于公众的预期是理性的，因此，不存在政府 “相机” 运用财政、金融政策的余地。公共选择学派则认为，在公共选择领域，公共选择主体 (如政治家、官僚、选民) 的行为也是经济人行为 (布坎南，1989)，因此，公共选择领域不能太大。也就是说，政府不能履行太多的经济职能。现代产权经济学认为，福利经济学家主张政府直接校正外在性，是不能令人满意的 (科斯，1990)。通过明确界定产权可以把某些外在性内在化。产权边界一旦清晰，市场机制就可以正常发挥作用。因此，政府的首要任务是界定和保护产权，而不是直接校正外在性。
综合以上分析的科学成分，政府首先应该有效履行亚当·斯密所界定的三项最基本的职能，即保护国家安全和社会稳定、有效保护产权、提供公共品。除此之外，在现代市场经济中，政府要制定各种法律和规则确立公平竞争的框架； 通过财政、金融政策维护宏观经济稳定，以保证稳定的经济增长速度和较高的社会就业水平； 通过收入政策缓解社会收入差距和保护竞争中的弱者； 采取有力措施反垄断； 保护生态环境，等等。