关于税制改革的实施方案（要点）

(1993年10月13日)
本方案已向中央和国务院领导汇报过，并得到原则同意。
一、税制改革的指导思想和基本原则
税制改革的指导思想是：统一税法、公平税负、简化税制、合理分权，理顺分配关系，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济要求的税制体系。
深化税制改革必须遵循以下几个基本原则：
——税制改革要有利于加强中央的宏观调控能力，要调整税制结构，合理划分税种和确定税率，实行分税制，理顺中央与地方的分配关系；通过税制改革，逐步提高税收收入占国民生产总值的比重，提高中央财政收入占整个财政收入的比重。
——税制改革要有利于发挥税收调节个人收入相差悬殊和地区间经济发展差距过大的作用，促进协调发展，实现共同富裕。
——体现公平税负，促进平等竞争。公平税负是市场经济对税收制度的一个基本要求，要逐步解决目前按不同所有制、不同地区设置税种税率的问题，通过统一企业所得税和完善流转税，使各类企业之间税负大致公平，为企业在市场中实现平等竞争创造条件。
——体现国家产业政策，促进经济结构的有效调整，促进国民经济整体效益的提高和持续发展。
——简化、规范税制。要取消与形势发展不相适应的税种，合并那些重复设置的税种，开征一些确有必要开征的税种，实现税制的简化和高效；税收在处理分配关系的问题上，要重视参照国际惯例，尽量采用较为规范的方式，保护税制的完整，以利于维护税法的统一性和严肃性。
二、关于企业所得税的改革
各方面对企业所得税改革的意见已基本形成共识，改革的主要内容是：
——第一步先于1994年1月1日起统一内资企业所得税，下一步再统一内外资企业所得税。这样做主要是考虑可以争取时间早日出台。因为对外商投资企业的税收优惠如何处理，是对外开放的一项重要政策，需要时间慎重研究。
——内资企业所得税实行33%的比例税率，与外商投资企业和外国企业所得税的税率一致，便于今后内外资企业所得税统一。这个税率水平也与国际上基本接近。考虑到部分企业盈利水平低的实际情况，增设27%和18%两档优惠税率。
对金融保险业的所得税征税办法仍按原规定办理。
——用税法规范企业所得税前的列支项目和标准，改变目前应纳税所得额的确定从属于企业财务制度的状况，稳定和拓宽税基，使企业所得税硬化起来。
——取消 “国营企业调节税”和 “两金”。
——“两则”出台以后，企业贷款利息进入成本，折旧加速，为企业还贷提供了相当一部分资金来源，再加上其它一些政策，使企业税后还贷能力也大为增强。在统一内资企业所得税的同时，建立新的规范化的企业还贷制度。
——确有必要继续执行的企业所得税减免政策，应在税法中做出明确规定，其它减免税政策一律取消。
——统一内资企业所得税后，应改变现行承包企业所得税的做法。
三、关于个人所得税的改革
——个人所得税的立法原则主要是调节个人收入差距，缓解社会分配不公的矛盾。为此个人所得税应主要对收入较高者征收，对中低收入者少征或不征。
——个人所得税的费用扣除标准，按照对基本生活费用不征税的国际惯例，月扣除额拟定为800元。中外籍人员实行统一的个人所得税法后，对外籍人员要采取加计扣除的办法，月扣除额为人民币4000元。
在保证个人所得税制相对稳定的前提下，若因物价水平、职工收入水平以及汇率等发生较大变化，需要对扣除额适时进行调整，由国务院提请全国人大审议公布。外籍人员的加计扣除额由全国人大授权国务院调整公布。
——根据我国实际，参照发展中国家和周边国家的情况，确定个人所得税的税率水平。其中，“工资薪金所得”实行5%至45%的超额累进税率；“生产、经营所得”实行5%到35%的超额累进税率，税负水平与企业所得税大体相同。
——要积极推行个人收入申报制度，逐步增强公民的纳税意识；加强源泉控制，严格代扣代缴；对从事高收入职业者或有高收入来源者，重点进行纳税检查； 发挥社会舆论监督的作用。
——在征收个人所得税的同时，考虑征收社会保障税的问题，我们将会同有关部门另行研究。
四、关于流转税的改革
（一） 税种结构和负担水平
改革后的流转税由增值税、消费税和营业税组成，统一适用于内资企业和外商投资企业，取消对外商投资企业征收的工商统一税。对商品的交易和进口普遍征收增值税，并选择部分消费品交叉征收消费税，对不实行增值税的劳务交易和第三产业征收营业税。
原来征收产品税的农林牧水产品，改为征收农林特产税。
流转税的改革要体现公平、中性、透明、普遍的原则，总的税收负担将基本保持现有水平。
（二） 增值税改革要点
1.税制模式
——关于增值税的征收范围。准备对商品的生产、批发、零售和进口全面实行增值税，对劳务交易暂不实行增值税。
——增值税实行价外计征的办法，即以不包含增值税税额的商品价格为税基计算征税。纳税人从购货方取得的一切收入均应并入经营收入中计征增值税。
——增值税税率采取基本税率再加一档低税率的模式。按照保持原规定税负的原则，考虑实行价外税后税基缩小的因素，改革以后增值税的基本税率定为17%(按含税价格计算的增值税的基本税率为14.5%)，低税率定为13%，低税率的适用范围包括基本食品和农业生产资料等。
——实行根据发货票注明税金进行税款抵扣的制度。零售以前各环节销售商品时，必须按规定在发货票上分别注明增值税税金和不含增值税的价格，凡发货票未注明税金的，以及所用发货票不合规定或发货票填写不合规定的，不予税款抵扣。为了照顾我国消费者的习惯，商品零售环节的发货票不单独注明税金。
——对年销售额在一定数额以下、会计核算不健全的小型纳税人，可实行按销售收入全额及税法规定的征收率计征增值税的简便办法。
——在实行凭发票扣税制度的基础上，通过改革纳税登记制度和发票管理制度，改进税收稽核方法，实现征收电脑化，建立对纳税人购销双方进行交叉审计的稽核体系，以使增值税具有自我控制偷漏税和减免税的内在机制。
——除税法所规定的统一减免税项目外，对任何性质的企业、部门和地区（包括经济特区在内）一律不予减税免税。
2. 实施时间
增值税的改革于1994年1月1日出台。
3. 配套条件
——电力的规定税率远远高于17%的水平，如果按17%的税率征收增值税，要比按原税制规定税率少征收50亿元左右。为此，取消电力行业的以税还贷优惠，并将电力加价并入税基征税，以使电力行业的增值税与原税制实际入库的产品税大体持平。
——原税制钢材、有色金属材料和部分石化及化工材料、建筑材料的流转税负担高于17%的水平，如果按17%的税率征收增值税，要减少税收收入100亿元左右。这部分税收收入通过扩大资源税和开征消费税拿回来。
——原税制煤炭、化肥、农药、农业机具、纺织品等商品的流转税负担低于17%的水平。这些商品和行业按17%的税率征收增值税后将会增加税收收入，但同时有关行业也会因税负上升而发生困难。解决这一困难的措施，一是允许这些商品提价，以将增加的税负转移出去； 二是某些商品如果由于供大于求而无法将提高的税负转移出去，通过实行低税率的办法，使这些商品的税收负担不会发生较大变化。
——外商投资企业实行增值税后，税收负担将发生一些变化。大体情况是：原税制工商统一税约有40%的税目税收负担与内资企业的流转税持平，约有30%的税目负担略高于内资企业，但经过近几年来的陆续调整，有些已降到原税制流转税的水平。还有近30%的税目负担略低于内资企业执行的流转税，就其生产的产品来讲，面还要更小一些。因此从整体上看，问题不是很大。即使这样，也必须慎重对待，进行专门研究，并认真听取各有关方面的意见，对少数增加税负的，提出妥善处理办法，尽量避免对外商投资企业有较大震动。
——价外税是增值税规范化的关键内容之一。为了推行价外税，需要改革传统的含税作价和含税核算成本的方法，并相应改革国民经济统计方法。
——印制新版发票和推行征收电脑化，需要必要的资金支持。
（三） 消费税、营业税改革要点
1.消费税以需要进行特殊调节的部分最终消费品为课税对象。其中包括：实行增值税后税负下降较多的产品，某些奢侈、高档的消费品，某些不可再生的资源类消费品，以及为配合产品结构的调整而需要在一定时期内加以限制的长线产品，等等。确定消费税的征收品目有11个，主要有烟、酒、化妆品、金银珠宝首饰、护肤护发品、汽车轮胎、摩托车、小轿车、汽油、柴油、鞭炮焰火等。消费税的征税范围不宜过大，今后还要根据国家宏观经济政策的需要和消费结构的变化，适当调整。
消费税采用从量定额和从价定率两种征收办法，为了计征简便，有利于更好地发挥消费税的调节作用，对一些价格差异不大，计量单位规范的消费品尽量采取从量定额征收的办法，采用从价征收办法的，以含有消费税税金在内的价格为税基，消费税实行单一环节课征制，主要在生产和进口环节征收，有的也可在流通环节征收。
2.改革后的营业税主要以第三产业（除商品批发零售外）为课税对象，主要有交通运输、金融保险、邮电通讯、文化娱乐及各种服务业等。建筑安装业也应纳入营业税的征收范围。其课证制度仍采用按含税价依率计征的方法，税率将进行必要的调整。对于高消费的卡拉OK歌厅舞厅，由地方通过立法或地方政府决定按营业额征收高税率的税金。
五、关于其它税种的改革
——开征土地增值税。对一级市场的土地批租收入不征税，但要纳入财政预算管理；炒买炒卖房地产是土地管理法规所不允许的，必须通过法律的、行政的手段加强管理； 对房地产经营除按税法规定征收营业税、所得税以外，还要开征土地增值税，对过高利润进行适当调节。土地增值税在房地产的交易环节，对开发经营房地产的增值部分征收，实行四档累进税率。初步考虑增值在50%以下的税率为30%，增值额50%至一倍的税率为40%，一倍至二倍的税率为50%，二倍以上的税率为60%。
——开征证券交易税。把现在对股票交易征收印花税的办法，改为征收证券交易税。初步设想该税种在证券交易所在地，对证券交易行为征收，基本税率为买卖双方各3‰，并允许向上浮动，最高可上浮到10‰，根据证券市场的行情进行调整。开征这个税种的方案现正在研究制定。
——开征遗产和赠与税，对继承的遗产征税是国际上的通常做法。“遗产和赠与税条例（草案）”已上报国务院。
——改革城市维护建设税。通过扩大税基，在不增加企业负担的情况下，扩大城建税的收入规模。为了克服目前城建税存在的种种弊端，体现享用市政设施与纳税义务相对应的原则，由现行按流转税额附征改为以销售收入为计税依据； 改变现行不合理的 “七、五、一”的税率结构，实行0.5%至1%的幅度税率，适当调整税负，使其成为地方税体系中的骨干税种之一。现在不缴纳城建税的外商投资企业，也应成为城建税的纳税人。该税种的改革方案已初步拟定，现正进一步研究论证。
——其它还有一些零星税种也要进行调整，或并或撤。一是取消盐税、筵席税、集市交易税、牲畜交易税、特别消费税、烧油特别税、奖金税和工资调节税，其中特别消费税和烧油特别税并入起特殊调节作用的消费税，盐税并入资源税；二是取消对外商投资企业和外籍人员征收的城市房地产税和车船使用牌照税，统一实行房产税和车船使用税，并将现在已经偏低的税率和税额适当调高； 三是调高城填土地使用税的税额，从每年每平方米0.2元至10元调整到每年每平方米1元至30元。四是下放屠宰税。
六、改革前后税收收入变化
通过税制改革，税种由原来的31个变为18个，减少了13个，税收收入总额有所增加。按1992年的数据初步匡算，改革后税收（工商税收加国营企业所得税）的总收入约为3411亿元，比1992年的3240亿元增加171亿元。但即使不实行改革，“两则”的出台将使税收收入减少120亿元，因此税制改革实际上增收291亿元 （见附表）。
1.企业所得税。收入大体与改革前持平。但由于实行“两则”和增加流转税等，企业所得税将实际减少190亿元左右。
2.个人所得税。虽然提高了费用扣除额，税率也做了调整，但由于推行个人收入申报制度，加强源泉控管，个人所得税的收入可以略有增加，预计增收6亿元。
3.其它地方性税收，收入有所增长。
城镇土地使用税适当提高税额，增收37亿元；
城市维护建设税改进计征方法，可增收36亿元；
房产税适当调整税额，增收25亿元；
车船使用税适当调整税额，增收16亿元；
开征土地增值税，增收10亿元；
证券交易由现在征收印花税改为征收证券交易税，比原来增收5亿元；
取消现在征收的集市交易税、牲畜交易税和筵席税，减收5.64亿元；
取消奖金税和工资调节税，减收9.48亿元。
增减相抵之后，实际可增收114亿元。
4.流转税改革后收入总规模达2348亿元，比改革前的产品税、增值税、营业税、工商统一税、特别消费税和烟酒专项收入增加184亿元。
全面推行规范的增值税，根据1992年社会商品零售总额和基本建设的物质消耗总额匡算，可以征收1373亿元；
消费税，选择现行的一部分高税率产品和某些特殊消费品以及国家需要通过税收手段进行调控的产品征收。同时，将目前对小轿车征收的特别消费税和对烧用原油征收的烧油特别税并入消费税，匡算可征收399亿元；
营业税，除去转移到增值税收入中的部分以外，按维持原有规模测算，可征收412亿元；
工商统一税收入转入增值税、营业税和消费税。
原来征收产品税的农林牧水产品，改为征农林特产税后，转移到农林特产税的收入约为45亿元。
七、税收征管制度的改革
上述改革实施后，适应社会主义市场经济体制要求的税制体系将初步形成。与此同时必须推进税收征管制度的改革，彻底改变目前征管制度不严密、征管手段落后的局面，从根本上提高税收征管水平，建立科学、严密的税收征管体系，以保证税法的贯彻实施，建立正常的税收秩序。
——普遍建立纳税申报制度。必须明确，纳税人进行纳税申报是纳税义务的首要环节。建立纳税申报制度有利于形成纳税人自我约束的机制，促进公民增强纳税意识，也是税务机关实施有效征管的一项基础工程。纳税申报制度建立以后，对不按期申报的，要进行经济处罚，不据实申报的，均视为偷税行为，依法严惩。
——积极推行税务代理制度。应当按照国际通行做法，实行会计师事条所、律师事务所、税务咨询机构等社会中介机构代理办税的制度，使其成为税收征管体系中一个不可缺少的、重要的环节，形成纳税人、代理办税机构、税务机关三方相互制约的机制。
——加速推进税收征管计算机化的进程。国际经验证明，在税收征管中采用电子计算机等先进技术手段，是建立严密、有效的税收监控网络的必由之路，也有利于降低税收成本。鉴于我国零星分散的纳税人较多，计算机管理基础较差，可以考虑先从城市，从重点税种征管的计算机化做起，逐步形成全国性的、纵横贯通的税收征管计算机网络。
——建立严格的税务稽核制度。普遍推行纳税申报和税务代理制度以后，税务机关的主要力量将转向日常的、重点的税务稽查，建立申报、代理、稽查三位一体的税收征管格局，同时辅之以对偷逃税行为进行重罚的办法。
——适应实行分税制的需要，组建中央税收和地方税收两套税务机构，争取于1994年完成两套机构的组建工作。
在两套机构分设以前，为了稳定机构，稳定队伍，稳定工作，有利于完成当前改革整顿的繁重任务，避免由于急于“分家”而带来的一些消极影响，要做好充分准备。原则上现有的税务机构是未来中央税务机构的基础。
——确立适应社会主义市场经济需要的税收基本规范。当前特别需要强调：
纳税人必须依法纳税，税务机关必须依法征税；
税收必须按税法规定依率计征，不得采用 “包税”和任意改变税率的办法；
一切销售收入都必须征税，以保证税基不被侵蚀；
税收必须从价计征，取消目前对某些行业提价收入不征税的政策。
除税法规定的减免税项目外，各级政府都不能再开减免税的口子，税务部门不能减免税，财政部门和其它部门也不能减免税。纳税人由于某些特殊原因，确有不可克服的困难，由财政统筹考虑，如应予解决，走财政支出。
——中央税和全国统一实行的地方税立法权集中在全国人大，为了有利于地方因地制宜地发挥地方的经济优势，赋予省级立法机构开征新的地方税的立法权限。确立按照收入归属划分税收管理权限的原则，中央税的管理权限集中在中央，将地方税的管理权限基本下放给地方。
——加强税收法制建设，加快完成税收法律、法规的立法程序；逐步建立税收立法、司法、执法相互独立、相互制约的机制。
上述措施实施之后，我国税务行政管理将形成法规、征收、稽查、诉讼和复议四条线并重，相互协调制约的格局，更好地适应社会主义市场经济发展的要求。