七、土地资源的保护与管理

上海市人多地少， 可开发后备土地资源又极为有限， 因此， 市委、市政府决定加强土地利用的规划管理， 合理调整土地资源利用结构， 有效提高土地资源质量和利用水平； 加强非农建设用地的定额管理， 控制对农业用地的计划外征用； 建立基本农田保护区，加强对优质耕地的保护； 强化农田生态环境保护， 促进农业可持续发展。
(1) 加强土地利用的规划与管理， 控制对农业用地的征用。1982年7月， 经市农委、市编委同意， 市农业局设立土地管理处。1985年7月， 市政府建立土地管理局， 市农业局土地管理处并入。自80年代中期， 上海市土地管理机构建立和完善以来， 已在全市范围内， 以市县区和乡镇为单位， 两度编制了土地利用总体规划， 使全市的土地资源利用从无序走向有序； 根据国民经济和社会发展的需求， 合理配置土地资源， 并按 “供给引导需求、按计划供地” 的原则进行用地管理。同时， 土地利用总体规划报请人大批准， 赋予法律地位， 并由上级主管部门和人大、政协联合进行规划执行监督检查，从而使土地资源的配置和利用纳入法制化管理的轨道。
一方面陆续制定和颁布建设用地管理方面的条例、办法和技术规程， 控制和规范建设用地行为； 另一方面， 建立和健全了市、区县两级建设用地管理机构， 以及建设用地管理制度， 加强对建设用地管理。从而有效地抑制了全市建设用地的过快增长， 各种建设项目非法征用或占用农业用地的现象基本得到控制。
(2) 建立农田保护区， 完善相应的保障机制。为确保农业可持续发展对土地资源的基本需求， 上海在郊区全面推行了农田保护区制度， 建立了总面积达26.7万公顷的基本农田保护区。保护区耕地列为永久性耕地加以保护， 并经县区和乡镇两级土地利用总体规划， 做到定量定位、竖牌立桩、责任到人。为确保基本农田保护区内基本农田的保护和建设， 从法律、行政、经济等各个方面， 陆续制定和完善相应的保障机制。例如， 明确规定， 基本农田保护区的划定与数量保护以土地管理部门为主， 基本农田保护区的建设与质量保护以农业部门为主， 责任到位； 建立基本农田保护专项资金， 用于农田保护区的建设和管理；农田保护区保护与建设，列入政府主管部门领导任期目标和政绩考核主要内容等。
(3)开源与节流相结合，在发展中实现耕地总量动态平衡。按照中共中央、国务院于1997年发出的《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》要求，正确处理好“保持耕地总量动态平衡”和“保持经济可持续发展”的关系。在上海市新一轮土地利用总体规划中，切实加强了对耕地的保护力度，力争在发展中实现耕地总量的动态平衡。为此，在规划编制中实现两个转变：其一，对建设用地新增需求的供给，由征用农业用地供给为主，转向以盘活存量建设用地、挖潜改造和空间置换供给为主，少量征用农业用地供给为辅；其二，以沿江滨海滩涂围垦开发增加土地资源有效供给为主，转向滩涂围垦开发、土地整理挖潜、盘活存量建设用地、提高土地有效利用率，多头并举。从而在保障新增加建设用地需求的同时，能切实有效地保护现有耕地资源，在发展中实现耕地总量动态平衡。为确保上述目标顺利实现，配套制定了一系列相应的对策措施。例如，年度建设用地指标与土地垦复和土地整理指标挂钩，建立土地整理后净增农业用地与建设用地置换机制，建设用地空间置换办法等。
(4)加强农业生态环境建设，提高农业土地资源质量。农业土地资源保护不仅要有数量，而且要有质量。多年来，上海市各有关部门通力合作，从以下三个主要方面来加强农业生态环境建设，提高农业土地资源质量：
❶努力控制和积极治理农村地区的环境污染，逐步改善和提高区域生态环境质量，保障农产品生产的质量安全；
❷积极探索和建设发展多类型、多模式生态农业，建设生态农业村，发展绿色食品生产。在探索发展基础上，市郊农村生态环境建设和生态农业发展已列入正在编制的“十五”规划；
❸持续增加投入，不断加强农田基本建设，提高农业用地质量。例如，全市易涝耕地和盐碱地已基本得到综合治理，耕地有效灌溉面积达到总耕地的99.3%，旱涝保收耕地达到总耕地的96%以上；在农田保护区建设了6.76万公顷“高优高”粮田，建设了设施化常年菜地1.27万公顷，其中管棚保护地0.16万公顷；同时，也加大了对中低产耕地的综合治理力度。总体上，使市郊农业生产用地的综合质量明显提高，单位农业用地产量持续平稳增长。
(5)加强法制建设，依法管好、用好、保护好有限的土地资源。多年来，上海市的土地管理在市委、市政府和市人大领导的重视和各有关职能部门的积极努力下，除了严格贯彻执行国家颁布实施的有关土地的各项法律、法规和条例以外，还根据上海市的特点，补充制定和颁布实施了一些地方性的法规和条例，例如：1992年1月，市人民政府发布《上海市带征土地管理暂行办法》；1990年9月，市人民政府发布《上海市浦东新区土地管理若干规定》；1992年4月市人民政府发布《上海市建设用地管理办法》；1994年2月，市第十届人大常委会第七次会议通过《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，并于5月1日实施等；还根据上海市土地利用与管理中的具体问题，及时作出相应的政策规定，例如：征用土地的审批权限、土地置换的储备、地价的分等定级、闲置土地的处理、出让土地的公开公平等，从而使上海市的土地管理和保护，走上了法制化和规范化的轨道，不断趋于完善。