七、农村基层政权体制在改革中不断完善

为了加强各级党委和政府对基层政权建设工作的领导， 省及各地市、县相继建立了基层政权建设工作领导小组， 由党委或政府主管领导任组长， 党委和政府有关部门领导为成员， 并在民政部门设立了办事机构， 负责基层政权建设的日常工作。到1995年底，全省共有14个市 （地） 68个县 （市）、1 275个乡镇(其中民族乡镇68个)成立了基层政权建设领导小组及其办事机构， 并配备专职人员， 初步形成了一支基层政权建设工作队伍。
自1987年起， 本着 “分层培训， 分级负责” 的原则， 全省开展了乡镇干部岗位职务培训工作， 县（市） 负责培训一般干部， 市 （地） 负责培训领导干部， 省负责举办示范性乡 （镇） 长岗位培训班。到1990年底， 全省乡 （镇） 领导干部培训任务完成了85%, 一般干部培训任务完成了78%。经过培训， 乡镇干部系统地学习了农村经济、农业科技、乡镇行政管理、基层政权建设， 乡 （镇） 党的建设、法律知识等方面的基础理论和应用知识， 政治素质和工作能力都有明显提高， 有力地加强了乡镇干部队伍建设。为了推动乡镇政权自身建设， 1987年省政府颁发了《黑龙江省先进乡镇政府表彰办法 （试行）》， 规定先进乡镇表彰活动县级1年1次、市 （地）2年1次、省级3年1次。各地把这项工作当作推动乡镇政权建设的一项重要措施， 认真组织， 使表彰活动取得了良好的效果。据统计， 1988—1990年， 全省共评选出县级以上先进乡镇政府742个 （次）, 先进乡镇长645人（次）。在1990年 “全国乡镇百颗星评选活动” 中，哈尔滨市太平区团结乡、牡丹江市郊区北安乡、佳木斯市郊区长青乡、肇东市黎明乡和双城市周家镇荣获“中国乡镇之星”称号。通过这项活动， 表彰了先进，树立了典型， 使乡镇之间学有榜样， 相互促进， 进而推动了乡镇政权的自身建设。为了使乡镇政权建设走上法制化、规范化轨道， 1988年1月7日经省第六届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过， 颁布了《黑龙江省民族乡条例》； 1988年5月16日省政府颁布了 《黑龙江省人民政府工作暂行规定》； 1989年4月27日经省七届人民代表大会常务委员会第九次会议通过， 颁布了 《黑龙江省乡镇人民代表大会工作暂行条例》。这些法规的颁布行施， 为全省乡镇政权建设提供了重要的法律依据， 使黑龙江省农村基层政权建设工作进入了一个新阶段。1987—1989年， 各地根据省委、省政府的部署， 普遍对乡镇条块分割的管理体制进行了改革， 本着 “宜放则放、宜统则统、统放结合” 的原则， 把县 （市） 部门设在乡镇的财政、农业、土地、林业、水利、畜牧、农机、卫生、文化、广播、公路交通、初级中学、小学等单位的人权、财权下放到乡镇。有的高级中学和完全中学的人权由县 （市） 文化部门管理。公安、税务、工商、粮食、邮政、电力等单位业务由主管部门领导， 日常工作由乡镇协同主管部门管理。这样， 在对县 （市） 部门下设在乡镇的分支机构管理上， 就形成了 “块块管理、条块结合、条条管理”相结合的新格局， 进一步理顺了条块关系， 强化了乡镇政府的行政管理职能。经省委、省政府同意， 省编制委员会于1990年9月1日下达了 《核定全省乡镇党政机关编制方案》。这次核定的编制， 是按乡镇人口确定编制基数。人口1万人以下的为25名； 1万～2万人的为29名； 2万～3万人的为33名； 3万～4万人的为35名； 4万人以上的为36名。在相应基数的基础上， 每个边境乡镇增加编制4名 (外事助理2名， 专武干部1名， 汽车司机1名); 少数民族乡镇增加编制3名 (民族乡长1名， 助理员兼翻译2名); 有农、林、牧场居民混居的乡镇， 按人口每5000人增加1名编制； 每个镇增加管理街道工作助理员编制2名； 城镇设街道办事处的， 按非农业人口每5000人增加1名编制。关于乡镇政府领导干部的职数， 按照中共中央办公厅、国务院办公厅中办发 〔1986〕 28号文件规定， 乡镇政府一般设正副乡长、正副镇长各1人， 特大乡镇可增加副职1人。黑龙江省除按上述规定执行外， 根据省委决定， 为加强少数民族工作， 少数民族乡镇政府增加1名少数民族副乡长、副镇长； 3万人口以上的乡镇增加副职1名。乡镇政府的机构设置， 按 《核定全省乡镇党政机关编制方案》规定， 一般乡镇仍实行助理员制； 少数规模较大、人员比较集中、经济比较发达、文化和社会管理工作任务较重、编制较多的乡镇， 试行股室制。随着农村经济、政治体制改革的逐步深入和经济、社会的不断发展， 一些地方在乡镇机构的设置上作了积极有益的探索， 改革了延续多年的助理员制， 本着 “精简、统一、效能” 的原则， 设立了一些工作机构。如哈尔滨市1990年对乡镇政府机构进行了改革， 在2万人口以上的乡镇设置了 “七办一所”，即政府办公室、农业经济办公室、乡镇企业办公室、民政司法办公室、规划土地建设办公室、计划生育办公室、文教卫生办公室和财政所； 在2万人口以下的乡镇设置了 “五办一所”， 将乡镇企业办和农业经济办合并为经济管理办， 文教卫生办和计划生育办合并为文教卫生计划生育办。乡镇所在地非农业人口在万人以上的增设街道办公室。同时， 哈尔滨市在设立机构、核定编制的基础上， 实行以责定岗、以岗定人，除依法选举和上级任命的干部外， 对其他乡镇干部一律实行聘任制， 采取条件公开、平等竞争、择优聘任的办法选用工作人员。通过核定编制和机构改革， 充实和加强了干部队伍， 精简了工作机构， 为乡镇政权建设提供了有力的组织保证。
1987年， 全省进行了重新恢复人民代表大会制度以来的第三次乡级人民代表大会代表换届选举， 共选出乡镇人民代表51 282人。其中工人2 185人， 占4.2%; 农民29 674人， 占57.9%, 干部13 291人，占26.6%; 知识分子5 266人， 占10.2%; 解放军46人， 占0.1%; 其他802人， 占1.6%。代表中， 妇女代表9 635人， 占18.8%; 少数民族3 459人， 占6.7%; 非中共党员17 104人， 占33.4%。新的一届乡级人民代表大会代表， 阶层结构更加合理， 政治素质和议政能力都有明显提高。
为了切实加强乡镇政权建设， 根据 《地方组织法》有关规定， 自1987年人大换届选举以来， 黑龙江省乡镇普遍设立了常设性质的人大主席团。1989年1月 14日， 省委在 《转发省人大党组 〈关于加强乡镇人民代表大会制度建设的报告〉 的通知》 中， 对乡镇人大主席团给予肯定。1989年4月27日颁布的《黑龙江省乡镇人民代表大会工作暂行条例》， 从法律的角度对乡镇人大主席团给予了确认， 乡镇人大主席团由乡镇人民代表大会预备会议选举产生， 由5～9人组成， 设主席、常务主席或专职工作人员。主席、常务主席在本届人民代表大会第1次会议的主席团成员中推选产生， 任期到下1次会议， 也可连选连任。政府的领导成员不作为主席团成员， 主席团主席、常务主席也不兼任政府职务。主席团对本级人民代表大会负责并报告工作； 同时， 按照法定的职责范围做好人民代表大会闭会期间的工作。设立常设性质的乡镇人大主席团， 实际上把主席团的工作由代表大会期延伸到会外， 加强了闭会期间的乡镇人大工作， 这样就使代表大会的决议和决定事项的贯彻施行得到了有效的监督和落实。到1988年10月， 全省共配备了乡镇人大主席团专兼职干部2896人， 其中专职主席70人， 专职副主席370人， 专职联络员或秘书87人。1989年， 全省乡镇人大主席团专兼干部为3 202人，其中专职主席82人， 常务主席779人， 联络员75人，秘书87人。根据中共中央 〔1990〕 1号文件精神和全国人大常委会决定， 1990年6月至1991年2月， 全省进行了县乡两级人民代表大会代表换届选举工作。这次乡级换届选举， 是重新恢复人民代表大会制度以来所进行的一次规模较大的直接选举。据统计， 全省共选出乡级人民代表66 180人， 比上届增加29%；其中连选连任2 785人， 占42.1%。从各阶层构成上看， 工农41 769人， 占63.1%; 干部16 408人， 占24.8%；知识分子6 846人， 占10.3%; 其他1 157人， 占1.8%。代表中， 妇女14 212人， 占21.5%；少数民族4 737人， 占7.2%; 中共党员代表43 222人， 占65.5%。从文化结构上看， 大专以上文化程度的4 599人， 占6.9%; 中专文化程度的8 435人， 占12.7%。通过换届选举， 选出了符合“四化”标准的新一届乡镇政权领导班子。新当选的4 641名正、副乡镇长中， 中共党员干部4 481人， 占96.5%; 妇女干部134人， 占2.9%; 少数民族干部286人， 占6.2%; 非中共党员干部160人， 占3.5%; 大专以上文化程度的1 394人， 占30%。全省共配备乡镇人大主席团专职常务主席1 152人， 占乡镇人大主席团总数的95.3%; 比上届增加10.3%。通过换届选举， 使乡镇人民代表大会代表及乡镇政府和人大主席团班子在人员成分、年龄结构、知识结构、组织能力、政治素质等方面进一步优化， 干部队伍建设得到明显加强， 有力地促进了农村基层政权的巩固和经济社会的全面发展。