一、清末民初的“乡自治制”和沦陷时期的“保甲制”

清代末期， 黑龙江地区， 按照清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》规定， 在府、厅、州、县之下划分城镇和乡， 设置乡政权组织， 推行“乡自治”。
1914年 (民国3年), 国民政府内务部颁布了《地方自治试行条例》， 改以区为单位进行“自治”。1921年 (民国10年), 内务部颁布了 “乡自治制”，改以乡为单位， 乡设立乡长或乡董， 为执行机关； 设乡自治会， 为议事机关。1928年 (民国17年) 以后，地方政权组织实行省、县二级制， 县以下设区、乡（镇）、闾、邻等各级所谓“自治”组织。1929年 (民国18年)6月， 国民政府颁布的 《县组织法》规定，每县设5～10个区， 区设区公所， 区公所由区长、区助理员、本区所属乡 （镇） 组成区务会议， 每月开一次。每区由10～50个乡 （镇） 组成， 本区公民对区长有选举权和罢免权。乡设乡公所， 每个乡要求100户以上。百户以上的街市建镇， 与乡平级， 不足百户的编入乡。黑龙江地区的区、乡设置不一、等级不同， 有时是同一级， 有时又变为两级； 有的是乡辖区， 还有的是区辖乡。1929年 (民国18年) 11月，黑龙江省政府根据《县组织法》制定了《黑龙江省乡镇闾邻编制简章》， 规定乡设乡长、副乡长各1人，管理乡间治安、催缴钱粮等事务。乡 （镇） 以下设闾， 每25户为1闾。闾下设邻， 每5户为1邻。
1931年， 东北沦陷后， 伪满洲国颁布了《暂行保甲法》， 规定 “凡10户为1牌， 以1村或相当区域之牌为1甲， 以警察署管辖内之甲合为1保”， 实行保甲制。保、甲分设正副保长、甲长。为了 “警戒防御”， 镇压反满抗日的劳苦民众， 还按保、甲分设地方武装——自卫团。据1935年 (伪康德2年) 12月伪满年报统计， 黑龙江地区4省和哈尔滨市共有553个保， 9 606个甲， 3 717个自卫团。保甲组织担负所谓管、教、养、卫4项任务。“管” 即清查户口， 监视居民言行； “教” 即宣传国民奴化教育； “养” 即摊派各种苛捐杂税； “卫” 即组织反动武装。1937年(伪康德4年)伪满洲国颁布《村制》， 以村制代替了保甲制。按《村制》规定，村设村公所， 村公所设村长、助理员、司计、事务员以及其他必要的雇员， 负责催缴 “出荷粮”， 征集 “国兵” 以及派遣劳工和“勤劳俸士”等事宜。
综合农村基层政权发展史， 无论是清末民初的乡自治制， 还是沦陷时期的保甲制， 其本质都是为了镇压和剥削劳动人民， 强化其反动统治。它与中国共产党创立的、代表人民根本利益的人民民主政权有着本质的区别。